地方城投类企业的发生、发展与转型

张宏波 原创 | 2021-03-16 08:47 | 收藏 | 投票
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地方城投类企业的发生、发展与转型

作者:中天华溥高级咨询顾问 尹海蛟

 

城投类公司是一类比较“特殊”的公司。它由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。广义上的城投类公司包括城市建设类、园区类、交通投资类、水务投资类、农业投资类、文化旅游投资类等各类平台公司。

城投类公司是一类比较有“特色”的公司。上没有部委,下没有厅局,和一般性的条线化管理不同,如财政局归财政部,其作为一个独立个体,致力于城市的整体发展。

城投类公司是一类比较有“特点”的公司。它在政企一体的背景下成立,就留下了受政策影响深刻的基因,所以在政策的强力影响下寻求市场化转型发展将是长久的命题。

一、城投类企业的基本情况

1.城投类企业的基本定位与职能

城投类企业由地方政府出资,主要从事基建和土地开发等工作,因此,城投类公司背后往往有政府的“隐形背书”,其基本定位就是地方政府的“融资平台”、“投资载体”和“政府第二财政”,具有融资、投资两项基本职能。

2.城投类企业的业务模式与盈利模式

典型的政府融资平台有两种:一种是替地方政府融资,就是个融资工具;另一种是替地方政府做项目,通过委托代建的形式承接区域内的城市基础设施与配套设施的建设运营、土地开发整理、安置房建设等政府公益性项目。

以项目代建类型为例,此类基础设施建设一般属于公益性或准经营性质,在完成项目层面很难盈利,收入来源主要是政府给予一定的代建费和财政补贴,然而这些项目的周期长、投资金额大、回款慢等情况,也经常导致政府向城投公司支付款项不及时,代建费用常年以应收账款的形式挂在城投公司的资产负债表上,造成这些企业收入和现金流不稳定,偿债能力和抗风险能力严重不足,这一现象在区县级城投公司中尤为明显。

3.城投类企业与地方债务的关系

在地方政府被允许发地方债之前,城投融资体系和地方财政预算体系高度挂钩,在地方债出台后,置换加速,“双轨制”下,城投金边属性加强,地方债置换结束后,完全历史遗留问题的切割,从逻辑上讲,城投不再受益于当地财政。

 

而快速地清理地方隐性债务、去杠杆,压力是明显上升的,政策在逐步寻找力度和节奏的权衡。

隐性债务尚无标准定义,根据显性债务、是否直接承担偿还责任等定义来推理,隐性债务是指政府既没有负有偿还责任,也没有承担保和救助的债务,但这些债务一旦出现危机,政府从公众利益的角度考虑,必然会加以干预,承担责任。较为直接的判断是2015年之后形成的非地方债务形式的债务,只要地方政府承担责任,都可能是隐性债务。

就具体的债务形式看,隐性债务存在于贷款和信托融资的可能性较大。就融资平台而言,(其他应收款项-其他应付款)也可能是隐性债务来源。

多年来,城投类公司为满足地方政府基建融资需求,通过平台信贷、城投债、非标融资等模式开展融资,被地方政府应用大量举债,产生了大量的地方隐性债务,2018年约为51万亿,债务的年均利息支出超过3万亿,债务化解形式依然严峻。

二、城投类企业的发生与发展

城投类企业根植于中国特有的投融资体制、中央与地方政府的治理结构及相应的金融体制,城投公司正是诞生于此种复合体制之下的特殊产物,伴随着中国体制的变化,城投行业的发展也呈现出与之相适应的规律。

纵观发展历程,城投类企业发源于1992年,2008年基建承担了逆周期调节作用,在“四万亿”政策下的利好环境中,整个行业呈现了快速增长。自2010年起对城投类公司的监管政策逐渐严格,虽然过程中也有宽松政策作为调节,但在未来几年,可能再难遇到大幅宽松政策。综合政策监管严,融资渠道被限,自身造血能力弱等情况,在新一轮的国企改革中,转型发展仍然是城投类公司的主旋律。根据其发展历程,大致分为四个阶段。

第一阶段1992-1997年,以第一家城投企业上海城投的建立为起点,开启了城投类企业的探索与实践之路。

第二阶段1998-2008年,以1998年“芜湖模式”为代表,涌现了大量的城投公司,开始进行大量的融资和城市投资。

第三阶段2009-2014年,以“四万亿”投资拉动计划为标志,政策的利好,让城投行业迅猛发展,而这种“野蛮式”的生长,也让这些平台公司在资产、管理等多方面留下了隐患。

第四阶段2015年-至今,以2014年末的43号文件和2015年新《预算法》为基调,政策以收紧为整体导向,2018年101号文件提出“短板补”的措施,政策相对放宽。

通过对2009年以来城投债政策松紧的演变梳理,大致呈现出3年一个周期的规律,具体来说就是2年偏松1年偏紧。

 

从2018年国务院常委会提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台合理融资需求,对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”开始,城投政策进入了新一轮周期的宽松阶段。同时,在疫情的冲击、经济下行的压力下,政策积极对冲,城投政策环境持续宽松将是大概率事件。因此,预计本轮城投政策宽松周期或将更长。

三、城投类企业的转型

城投类企业可能的型方向,包括清算注销、公益类国企和市场化的经营性企业等。

1.清算注销

城投类企业的政府融资职能被禁后,仅有融资功能的纯融资型城投类公司已经失去存在意义,如果不转型,将会面临被清理的命运。

2.资源整合重组为公益类国企

城投公司仍可作为城建主力军。多年来作为投融资主体的城投公司在基础设施建设和公共产品服务方面积累了不少经验,而且与政府关系长期以来较为紧密,转型后仍是城建主力军的较佳选择。因此,对于不少城投而言,以基建为主业转型为公益类国企是更可能实现的方向与路径。

整合地区城投资源,成立规模相对较大的集团企业。对于城投资源比较分散的地区,很可能会通过合并重组的模式改制成规模相对大的公益类国有企业。在合并资源的选择上,可以将拥有相似业务的城投公司的合并,发挥规模化经营优势,就像重庆水务集团与重庆水利投资公司的合并。转型后原有企业的债务一般会由新公司承继,业务上进行市场化运营,一般通过 BOT、PPP 模式、政府购买等途径合法承担地区基础设施建设和国有资产运营任务。

3.市场化的经营性企业

对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司,可剥离其政府融资功能,在妥善处置存量债务的基础上,转型为一般企业,比较典型的案例为重庆市城投体系,“由一分八,由八变五”,并在这个过程中,出现了重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市能源投资集团这两家成功由城投公司转为经营性国企的案例。

短期而言,城投类公司转型是“表象”,并不改变城投本质。商业化需要产生稳定现金流的资产和摆脱政府公益性项目负担。

长期而言,城投类公司转型的目的是“重组”,实现债务重组,化解地方政府债务危机。在“注销一批、整合一批、转型一批”清理整顿的思路下,资产划转和整合重组将更为频繁,这会对城投类公司产生重大影响,无论是整合方还是被整合方都充满挑战。

个人简介
中天华溥首席专家,著名管理咨询专家,组织变革专家,住房和城乡建设部下属建筑施工与房地产企业特邀战略、集团管控培训讲师,南开大学战略与集团管控兼职讲师,《企业软实力》杂志专栏作者。
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