城投企业转型系列研究—角色转变
作者：中天华溥高级咨询顾问 谭新然
我国早期城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要是地方财政收入。但随着城市化趋势不断加快，城市基础设施建设的快速发展，城市基础设施建设资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，建设资金出现较大缺口，地方政府财力无法承担。 1994 年中央政府推行财税制度改革后，造成了地方政府的财权和事权的不匹配。同时受 1995 年施行的《中华人民共和国预算法》限制，地方政府不得发行地方政府债券。为加快地方经济发展，各级地方政府有着强烈的融资动机以解决大规模的城市建设资金缺口问题。在此背景下，承担地方政府投融资任务的城投企业应运而生，为我国城市发展和城镇化建设发挥了巨大的作用。
尽管城投企业在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭的作用，但由于融资规模的急剧膨胀、企业内部管理机制不健全以及缺乏有效监督管理机制等原因，城投企业在发展运作中逐步呈现暴露出一系列风险和问题。从2010年开始，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方政府投融资平台的运作管理，中央对投融资平台的政策，开始由鼓励转变为收紧。2014年国办发43号文发布及新预算法的实施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制的终结。43号文件出台后，50号文、87号文、92号文、194号文等相继出台，国家对规范地方政府债务密集出台了一系列措施，城投企业和地方政府关系得以逐步明晰。各地城投企业的融资和生存压力明显加大，转型发展迫在眉睫。城投企业转型，既是政策变动的改革倒逼，也是在国资国企改革背景下朝着市场化、可持续发展的自我救赎。新时代我国经济走向高质量发展阶段，城投企业也应顺应潮流，加快摆脱对传统土地财政的依赖，调整体制机制，投身到培育新经济、新生态和新城市的大潮中去。未来城投企业向城市开发运营商的角色转变将成为一大趋势。
所谓城市开发运营有时间和空间两个维度，从空间维度来说是指土地的成片开发。从时间维度讲，指从规划到一级开发、二级开发再到持有运营，城市开发、运营及服务等一系列业务。通过规划引导、产业培育、住宅开发、配套建设等多方面的参与，与政府、各合作方共同打造城市的新核心。通过导入产业资源，推动产城融合，满足客户全工作周期的需要。通过整合酒店、医疗、教育、养老等配套，满足客户全生命周期的需要。相较于房地产公司，城投企业转型成为城市开发运营商，进入时间较晚，在经营性项目的运营方面经验不足。但是城投企业也有自身的优势，在多年的城市开发中拥有大量项目经验和城市资源，可以借助自身的资源与资金优势，以土地为载体，产业为依托，实现区域的整体开发与运营。
城市开发与运营是一个复杂的命题，城投企业转型为城市开发运营商，不只是简单的名称转变，而是企业经营理念、资源配置、业务范围、内部管理等方面的全面转型升级。需要通过战略重构确定企业新的定位及发展战略、通过资产整合重组优化企业资产结构、通过业务升级实现企业业务拓展和产业链延伸、通过资本运作提高企业资产、资金运营效率、通过管理提升来提高企业外部表现力，从而实现企业的彻底转型。
首先，对于经营理念，城投企业必须树立正确的市场理念，努力提高自身的综合竞争力。目前，许多城投企业都非常注重自身发展，积极聘请专业咨询机构制定自身的发展规划，优化自身的运行方式和管理模式。积极探索具有盈利能力的经营性业务，以增加自身的利润来源。树立市场化的经营理念有利于城投企业顺利转变角色，朝着符合市场运行规律的现代企业方向发展。
其次，城市开发运营商作为城市运营主体，极其考验企业的前瞻规划能力、资源导入能力、资源整合能力以及对“蓝图”落地的执行能力。城投企业作为城市开发运营商应紧紧围绕城市的总体发展目标和发展规划，与政府部门展开紧密合作，开展前端招商、后端服务的模式，打通招商部门与招商工作机制，共同为城市的产业发展，资源整合做出贡献。前端招商形成政府与城投企业两级的招商重大项目促进工作组，加强统筹协调，承担本地产业链分析研究、重点产业招商对象识别、信息库建立、招商展会重大活动筹划等职责；后端服务形成政府与城投企业两级，横向联席、纵向联动的一条龙服务机制，承担入驻企业证照审批代办、项目建设、中介服务、生产运营协调等服务。针对重大项目落地设立专项工作组，专人协调跟踪，确保顺利落地执行。
最后，城投企业在摆脱政府融资功能，向城市开发运营商转型后，应该积极进行业务转型。具体业务选择方面，城投企业要综合考虑内外部环境因素，包括城市发展总体规划、企业自有资源状况，再从业务竞争程度、盈利能力、发展潜力、获取资源能力、业务协同性等方面进行业务组合筛选。城市开发运营商可涉及的业务领域十分广泛，但是不同的业务需要不同的资源与能力的支持。城投企业自身发展情况参差不齐，因此需要的根据自身资源和能力的差异，立足不同层次的城市运营上，来确定未来的业务组合。如：上海城投集团以路桥、水务、环境、置业为核心主业；天津城投集团围绕基础设施、高速公路、环境水务、区域综合开发、金融与投资、轨道交通等业务；合肥建设集团经营领域涉及基础设施、产业投资、水务环保、交通运输、能源、商业百货、现代农业、房地产、旅游等行业；株洲城发集团重点经营城市建设、城市开发、城市服务、资产运营、文化旅游等领域；扬州城控集团经营城市基础设施建设、城市公共事业、商务服务、绿色环保、金融服务等业务板块。
国家不断推进的深化国企改革，重塑国企大战动力，促进主导产业向产业链核心环节、高附加值环节拓展，给城投企业向城市综合运营商转型的提供了新机遇。虽然城投企业转型城市开发运营商的过程是一项综合而又复杂的过程，对于城投企业、合作单位、当地政府都是一个不小的考验。但是城投企业能否抓住时机，摆脱过去的业务限制，完成市场化运作转型，将决定城投企业未来能走多远。一旦转型成功，作为城市开发运营商的城投企业可以开展多元化业务类型，创造稳定的经营收入，谋求企业可持续性成长，同时也兼顾社会效益，服务当地经济发展，带动城市和区域的价值提升。
