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刘尚希:财税改革为何要有整体和全局意识?
价值中国推荐 2017-06-15 16:51 小康财智2017年第4期 解读此文 收藏此文

  只有把财税改革真正改革到位了、理顺了,才意味着新的国家治理结构形成了,新阶段的财税改革是最难啃但却是必须要啃下来的硬骨头

  文|刘尚希

  财税改革在我国全面深化改革进程中处于什么定位?从历史进程来看,在过去30多年以经济改革为主的改革开放中,财税改革就是中心重点,既是突破口,也是先行军。进入全面深化改革的新阶段,对于财政和财税改革的新定位,中共中央早已有了新认识和新论断。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)中明确指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税改革与经济体制改革和司法改革列为全面深化改革的重点之一。


  实际上,在整个全面深化改革的系列方案中,财税改革依然是突破口,是先行军,更是当头炮。财税改革可以带动其他方面的改革,是国家治理体系与治理能力现代化改革的基础,只有财税改革改得好,国家治理才能牢固,治理结构才能成熟。

  财税改革的“三个抓手”

  在《决定》中,对财税改革有着清晰的整体部署,包括三大方面:预算改革、税制改革和财政体制改革。目前,这三方面的改革都取得了一定进展。

  在预算改革方面,2014年8月出台了新的《中华人民共和国预算法》。这部预算法最大的突破在于,将预算从作为政府手里分钱的一个工具,变成了约束和规范政府活动范围与行为的一种制度安排。按照现在预算法的要求,预算的规范化、全面、透明等方面的工作正逐步推进。

  在税制改革方面,去年营改增的全面推开是一个非常大的进展,相关税种也做了一些调整和完善。而下一步,则要根据立法的进程,针对环境税、个人所得税、消费税、资源税等做进一步的规范。

  在财政体制方面,去年8月国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这就意味着构建中央与地方事权和所属职能相匹配的财政体制已经正式启动了。虽然实施细则还有待进一步具体化,但思路已经清晰了,关键是看下一步怎么具体实施。

  尽管目前已经取得了一些可喜的成绩,但财税改革没有一项是轻松的,财税改革每走一步,都会涉及各方面的利益,都会牵动社会敏感的神经,要突破起来并不容易,仍有很多硬骨头要啃。

  谁是“拦路虎”?

  正因为财税改革具有牵引性、辐射性和带动性,它的进展也受到了各方面的牵制,主要来源于两个方面:认识和利益。

  在认识方面,尽管《决定》明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”,但把财税改革放在什么样的框架下去认识?这个问题还没有解决。过去对财税的认识是基于经济改革基础,是从市场化角度去认识的。主要是用经济学原理解释财税改革,就是要推动市场化,要处理好政府与市场的关系,给市场主体创造条件,市场能干的就交给市场,市场不能干的就交给政府。由此,财政的职能定位、支出界限调整都有了一定经济学的依据。

  然而如今要从国家治理改革这个视角去认识,支撑改革的理论基础明显是不同的。从国家治理改革这个角度去分析,它的理论基础仍在探索之中,这个转变并没有彻底完成。目前,很多人仍停留在经济学的视角上理解财税改革,导致难以形成共识。以预算改革为例,国家治理改革过程中,站在政府的角度就是要约束政府,然而过去基于市场考虑只要政府的预算安排尽量不干扰市场就行了,立场完全不同。让政府通过预算来约束自己是一件难度很大的事情。政府各部门手里都有“一把米”,而且都希望这把“米”越来越多,在这种情况下,如何转变政府职能呢?其中不仅涉及取消挂钩支出的难题,也涉及到大量专款专用的问题,还涉及到各种各样的政府性基金和专项转移支付整合等问题。毫无疑问,这不是一蹴而就的。

  更棘手的是,在此之后还有第二只拦路虎:利益问题。利益问题与认识问题相关联,但有本质性区别,即便有了认识,但很多时候基于利益的考虑,也可能会形成一种阻力。

  比如专款专用问题,虽然政府各个部门的专款专用已由过去预算外调整到了预算内,但在使用上仍是部门在收、部门在花的特质,并没有发生实质性改变。这与各个部门长期以来将其当成部门事业发展的专项资金而要求做大做强的需求是分不开的。再比如专项转移支付的整合过程中,各个部门都强调只能增加,不能减少,这就造成了很多障碍,这种障碍在扶贫资金、三农资金的整合过程中都有体现。这些问题背后实际上涉及到的都是利益问题。

  这两只“拦路虎”的影响是深远的。预算改革的问题不仅仅是预算的问题,还涉及到政府职能转变,如果预算约束政府发挥的程度越大,那就意味着政府的职能转变进展越大,反之亦然,两者是正相关的。因此,预算的问题就是政府自身的问题,进而财税改革是属于政府自身改革的范畴,不是一个部门的概念,是整体性、全局性的概念。

  财税改革要有大局意识

  财税改革是一个整体性、全局性的改革,这是一个更核心的问题,也是一个更高、更新的认识。在这个过程中,政府要体现出壮士断腕的勇气,要敢于断腕,那就是要下放自己的权力,真正转变自己的职能,真正站在国家治理体系和治理能力现代化的角度去改革,那就是要像中央“四个意识”所强调的,要有大局意识。否则财税改革就无法推进。

    这一点在财政事权和支出责任的改革上尤为重要,尽管这看上去是一个纵向改革的问题,实际上首先涉及的是政府各个部门的横向问题,一旦中央和地方的财政事权划分要具体化,那就涉及到中央各个部门的利益。

    按照财政事权划分的四大意见要求来看,首先要界定政府各个部门的职责,即界定政府和市场、中央和地方、中央各个部门的职责划分,这直接关系到各个部门的权力重构。每个部门都愿意多管,都愿意管得细,这与其利益直接相关,比如专项转移支付、专项资金等等,各个部门都希望自己能支配的资金越多越好。然而,如果部委从上到下将资金一直分配到村里去,这里面会出现多少问题?

    首先,可能会由于信息不对称而造成分配错位。其次,也可能存在多级支付过程中的各种损失和浪费。第三,更可能会产生设租寻租的问题,权力与资金的高度结合会带来一系列廉政风险。从这个角度而言,财税改革的重要内容就是要界定中央各个部门和地方各自干什么,尽管目前政府在简政放权上做了不少工作,但从财政事权和支出责任划分这个角度看,显然还没有到位。

    进一步分析,财政事权和支出责任的发展过程是国家纵向治理结构构建的过程,体现出了财税改革根本性、全局性的特点,财税改革改的不是自己,而是涉及政府的方方面面,涉及的是国家治理改革中的问题,更是国家治理结构成熟的过程。

    综合以上的分析,可以看出,财税改革的过程是国家治理改革的过程,也是国家治理结构成熟的过程,两者是合二为一的。国家治理和治理能力现代化的基本标志就是财税改革的进展和现代财政体制的建立。如果财政制度没有现代化,就谈不上国家治理现代化,只有把财税改革真正改革到位了、理顺了,才意味着新的国家治理结构形成了。从这个角度来看,新阶段的财税改革是最难啃的硬骨头,但却是必须要啃下来的硬骨头。

    (简介)

    刘尚希

    中国财政科学研究院院长
责任编辑:Karen
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