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油气矿权改革“双行道”
价值中国推荐 2017-11-08 17:04 能源评论2017年第7期 解读此文 收藏此文

  要形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系,需做好两方面的改革工作:其一,增加油气勘查开采主体;其二,完善矿权流转机制。

   文·李良

  5月21日,由中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)以新华社新闻通稿的形式面世,一再延期的油气体制改革顶层设计终于完成。


  在《意见》部署的八项重点任务中,上游领域“完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力”被放在首位,目标是“逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系”。要达成这一目标,需做好两方面的改革工作:其一,增加油气勘查开采主体;其二,完善矿权流转机制。

  以试点开启矿权时代

  根据《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿法》)和国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(以下简称《管理办法》)规定,只有经国务院批准的、符合资质条件的企业才能申请油气矿权,目前国内满足条件的企业只有中国石油、中国石化、中国海油、延长石油这“三桶半油”。因为企业相对较少,导致在油气上游领域形成了寡头垄断格局。

  近年来,为加大油气勘查开采投入力度,促进油气上游投资主体多元化,国务院在山西、重庆、新疆等地开展了油气勘查开采改革试点,以油气勘查区块公开招标出让的方式,突破了《矿法》的限制。在招标出让方式下,中标企业自动对中标区块拥有了探矿权。依照目前的改革进度,煤层气、页岩气矿权开放程度较高,常规油气矿权开放在新疆改革试点才刚刚起步。从实际国情出发,常规油气的勘查开发难度比非常规油气的难度要低很多,成本费用也有明显优势,向新兴油气企业进一步开放常规油气矿权,对实现油气行业投资主体多元化,激发油气产业发展活力具有积极意义。

  在增加矿权主体工作上,可以借鉴扩大煤层气对外合作权试点的办法,在《矿法》修订之前,适当扩大油气勘查资质范围,列出10~20家新兴油气企业作为常规油气勘查开发的试点单位,进入试点名单的企业,视同获得了国务院批准从事油气勘查开发业务的资质。遴选试点单位时,建议重点考虑三类企业:第一类是已经在油气勘查区块招标试点地区中标的新兴油气企业,如华电、华能等;第二类是已经在国外获得油气矿权,具备油气勘查开发经验,但没有在国内招标中拿到区块的企业,如中国华信;第三类,可以选择一批在全国拥有中下游油气业务或者有油气投资意向,资产规模大、实力雄厚的企业,尤其是非公有制企业。

  长周期视角下,为进一步增加油气勘查开发领域的吸引力,让更多具备实力的非公有制企业参与其中,可以考虑对矿权管理制度进行改革。我国矿权实行分段管理,《矿法》规定分为两段,即探矿权和采矿权,一家企业获得国土资源部核发的、对特定区块的探矿权后可以进行勘查业务,勘查期结束若发现探明储量,需要编制具体的开发方案报国家能源局备案或者核准,然后再到国土资源部去申请采矿权,拿到采矿权才能进行油气开发。企业从进入油气区块开始作业,到油气田建成,往往需要八年左右的时间。其中,从编制开发方案,到拿到采矿权,大概需要两到三年。在实际执行过程中,两段制管理往往会变成三段制,国土资源部针对勘查完成到正式开采之间的空档期专门设置了一个为期一年的试采证。然而,试采证并不是采矿权办理时间过长问题的实质性解决办法,可以借鉴英国矿权改革的经验,将油气探矿权、采矿权合并为勘查开发许可证,国土资源部分阶段审查、检查企业的勘查、开发计划及执行情况,这样至少可以将油气开发周期压缩两至三年。

  为新兴油气企业找“粮食”

  筛选出具备油气勘查开发资质的企业之后,还要有可供勘查开发的油气区块才行。目前,“三桶油”对国内油气区块探矿权占有率在96%以上,矿权集中度过高,显然不利于其他企业的进入。

  解决问题的办法之一,是加强矿权流转。首先需要严格执行退出机制。长期以来,“三桶油”对油气区块“围而不探”的现象突出,直接导致了油气资源勘查高度集中的局面。为打破这一僵局,《管理办法》对油气区块探矿权使用费和最低勘查投入标准做出了明确规定,常规油气区块探矿权每平方公里最低勘查投入标准为10000元/年,这一规定旨在增加探矿权持有成本,让相关企业及时退出没有取得勘查突破的区域。然而,该制度并没有得到严格执行,国土资源部检查不严、监管不严、执行不严,投入工作量造假问题不能及时发现、未能有效杜绝,导致最终退出的油气区块少之又少。在未来的油气体制改革过程中,严格执行退出机制是前提条件之一。

  其次,加强矿权买卖流转。矿权转让流转在短期内难以突破,可以探索合作开发的变相买卖形式。在已有的矿权合作案例中,有两种模式值得借鉴。一个是东海平湖油气田合作模式。该油气田的矿权最初属于中国石化,为了合作开发,申能股份、中国石化和中国海油联合组建了上海石油天然气有限公司,由该公司负责平湖油气田项目的开发和建设,公司注册资本金9亿元,其中申能股份持股40%,中国石化持股30%,中国海油持股30%。这种做法实际上是矿权流转的一种创新。另一个是东海春晓油气田合作模式。该油气田由中国海油、中国石化、壳牌公司、优尼科石油公司四家企业联合开发,矿权最初属于中国石化,但是当时中国海油享有在对外合作海区内进行油气勘查、开发、生产和销售的专营权,外国石油企业在我国海域开采油气,必须跟中国海油签订合作协议,为了绕开这一机制障碍,国家能源局出面协调,把春晓油气田区块的矿权做了变更,由中国石化和中国海油联合持证。这种操作模式,对于油气矿权合作也是一个有益的探索。

    解决油气矿权集中度过高问题的办法之二,是纠正矿权不能重叠登记的要求。地质运动的历史和特点,决定了纵向上存在不同的矿产资源。按照《矿法》规定,我国现有矿种很多,必然在纵向上存在矿权重叠。然而,国土资源部在实际工作中实行“平面设矿权”,同一区块不能针对不同的矿种进行重叠登记,这就导致油气和非油气矿权、常规油气和非常规油气矿权重叠问题长期困扰着油气资源的勘查开发,限制了矿权多元化。比如从统计上来看,我国页岩气、页岩油资源丰富,但大都位于常规油气区块之内,导致国土资源部真正能够拿出来登记、招标的区块很少,区块质量也不够好。为提高矿产资源利用效率,建议将“平面设矿权”调整为“纵向设矿权”,即同一区块可以根据位于不同地层的不同矿种多次进行矿权登记,这对于推动存量油气矿权流转是一项非常有效的措施。如果不纠正当前的做法,即使目前火热的天然气水合物获准成为第173个新矿种,也将遭遇类似页岩气的开发困局,即矿权只有在现有常规油气矿权上加注,才能有效地扩大勘查面积。

    (作者系本刊编委、民建中央能源与资源环境委员会油气专家)
责任编辑:Karen
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