刘鹏 周呈思
十九大报告提出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公（以下简称为“双合”改革）。
2008年以来，我们党在优化横向部门间行政关系的主要思路，是推行大部制改革，即在政府部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，最大限度避免政府职能交叉、推诿扯皮、政出多门、多头管理，以此提高行政效率，降低行政成本。
近年来，在国务院层面，交通运输、卫生计生、人力资源社会保障、广电新闻出版等大部门管理机构初步形成；在地方政府层面，深圳、成都、随州、富阳等地的大部制改革探索，也形成各自特色。
“双合”改革背后深意
有鉴于此，十九大报告提出探索“双合”改革，被视为大部制改革之后更深层次的改革创新。从内容来看，有五层含义：
第一，改革的主体。党政机关联动，一起参与改革，包括党委部门之间、政府部门之间，更包括党委和政府部门之间。第二，改革的形式。合并设立或合署办公，两者之间要根据不同情形选择最合适的方式进行。第三，改革的原则。合并设立或合署办公并不适合所有领域，而是在“职能相近”的机关之间才能开展，工作性质较为专业的部门可能并不适宜开展“双合”改革。第四，改革的范围。在省、市、县三级政府同时开展，并非只在省级开展，也没有扩展到乡镇一级。第五，改革的属性。总体定位是一种探索性改革，先在一批试点地区试行，待成熟之后再全面推开。
长期以来，我们党就有归口管理的制度传统，把政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口、农业口、外事口等，由同级党委常委分口负责，以加强党对政府行政工作的领导。
受此影响，“双合”改革的机构形式原本就已经存在。如在中央层面，中国共产党中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部、国家预防腐败局就是合署办公。此次以党代会报告的形式来确定“双合”改革的必要性，其战略高度进一步彰显。
显然，从党政联动层面来试行“双合”改革，抓住了多年来制约政府机构改革效果的“牛鼻子”，具有明显的一体化行政模式特征，未来纪委与监察部门、党委办公室与政府办公室、党委直属机关工委与政府机关事务管理局、党委统战部门与政府民族宗教事务局等都可能在“双合”之列。
地方政府，各有特色
严控编制、归并部门、提高效能，则是湖北随州大部制改革13年进程的一个缩影。2000年，随州由省直管市升格为地级市，市委、市政府向省里作出了不增编制的承诺。随州市级原有的1700多个行政编制（不含政法机关），分出700多个到曾都区，市一级只剩下1030个。
随州将部门合并同类项，无意中开启了今天所说的大部制改革。一是将职能相同或相近的部门综合设置，如将文化、体育、新闻出版、文物、版权合为一家，组建文化体育新闻出版局；二是部门与工作对象相近的群团组织合署办公，如市文联、社科联、作协在市委宣传部挂牌等；三是部门综合设置或合署办公，人员打通使用。除了部门合并之外，随州还探索推行大科室制。
2009年大部制改革后，深圳也在为全国行政管理体制改革探路。深圳削减了15个政府部门，46个政府部门调整为30多个部门，精简1/3。同时减少内设、下设及派出机构151个，减少事业单位60个。改革最终目的是为了政企分开及转变政府职能，实现“小政府大社会”，政府的“精简、统一、效能”。
2010年，成都也在积极探索大部制改革。与成都市政府机构改革相似的是，成都区（市）县机构改革积极探索职能有机统一的大部门体制，进一步加大政府机构的整合力度。此外，成都区县政府机构改革探索“大部制”，不设二级局；积极推行大科室制，重点加强业务机构，尽量减少对内服务机构，减少职能交叉。
2017年6月底，济南大部制改革也全面完成。此次大部制改革刀刃向内，一改济南给人的保守印象，体现出了济南智慧：4个新部门都以“城乡”命名解决对上衔接和条块分割问题；保泉区分出泉水、泉池、喝地下水、推广泉水文化的内涵，划入不同的部门；尊重物流业本身的跨行业属性，设立协调办事机构，而不再人为新增审批事项条块分割。
重点关注以下问题
大部门制改革不是简单的机构合并，而是政府职责的有机整合，是政府运行机制的深刻变革，是一个动态的渐进过程。机构改革有其内在逻辑，更需要确保制度的严肃性和稳定性。我国行政体制改革错综复杂，“双合”改革也不例外，有专家发文提出需要需重点关注以下问题：
第一，在改革主体方面，要尽快明确省市县开展改革的顺序，以及参与改革的党委和政府部门。
第二，在改革形式方面，要科学区分合并设立和合署办公的标准，进一步完善“双合”改革的合法性基础，使此次改革不异化为另一种形式的联合执法。
第三，在改革原则方面，要界定职能相近的范围和标准，平衡好改革进程中的综合性和专业性关系。
第四，在改革属性方面，“双合”改革之后，合并设立或合署办公后的部门权力大增，要防止权力滥用的情况发生。