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不久的将来 哪些党政机关可能合并或合署办公?
价值中国推荐 2018-05-09 15:54 小康中旬刊2017年第12期 解读此文 收藏此文

  刘鹏 周呈思

  十九大报告提出,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公(以下简称为“双合”改革)。

  2008年以来,我们党在优化横向部门间行政关系的主要思路,是推行大部制改革,即在政府部门设置中,将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中,最大限度避免政府职能交叉、推诿扯皮、政出多门、多头管理,以此提高行政效率,降低行政成本。


  近年来,在国务院层面,交通运输、卫生计生、人力资源社会保障、广电新闻出版等大部门管理机构初步形成;在地方政府层面,深圳、成都、随州、富阳等地的大部制改革探索,也形成各自特色。

  “双合”改革背后深意

  有鉴于此,十九大报告提出探索“双合”改革,被视为大部制改革之后更深层次的改革创新。从内容来看,有五层含义:

  第一,改革的主体。党政机关联动,一起参与改革,包括党委部门之间、政府部门之间,更包括党委和政府部门之间。第二,改革的形式。合并设立或合署办公,两者之间要根据不同情形选择最合适的方式进行。第三,改革的原则。合并设立或合署办公并不适合所有领域,而是在“职能相近”的机关之间才能开展,工作性质较为专业的部门可能并不适宜开展“双合”改革。第四,改革的范围。在省、市、县三级政府同时开展,并非只在省级开展,也没有扩展到乡镇一级。第五,改革的属性。总体定位是一种探索性改革,先在一批试点地区试行,待成熟之后再全面推开。

  长期以来,我们党就有归口管理的制度传统,把政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口、农业口、外事口等,由同级党委常委分口负责,以加强党对政府行政工作的领导。

  受此影响,“双合”改革的机构形式原本就已经存在。如在中央层面,中国共产党中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部、国家预防腐败局就是合署办公。此次以党代会报告的形式来确定“双合”改革的必要性,其战略高度进一步彰显。

  显然,从党政联动层面来试行“双合”改革,抓住了多年来制约政府机构改革效果的“牛鼻子”,具有明显的一体化行政模式特征,未来纪委与监察部门、党委办公室与政府办公室、党委直属机关工委与政府机关事务管理局、党委统战部门与政府民族宗教事务局等都可能在“双合”之列。

  地方政府,各有特色

  严控编制、归并部门、提高效能,则是湖北随州大部制改革13年进程的一个缩影。2000年,随州由省直管市升格为地级市,市委、市政府向省里作出了不增编制的承诺。随州市级原有的1700多个行政编制(不含政法机关),分出700多个到曾都区,市一级只剩下1030个。

  随州将部门合并同类项,无意中开启了今天所说的大部制改革。一是将职能相同或相近的部门综合设置,如将文化、体育、新闻出版、文物、版权合为一家,组建文化体育新闻出版局;二是部门与工作对象相近的群团组织合署办公,如市文联、社科联、作协在市委宣传部挂牌等;三是部门综合设置或合署办公,人员打通使用。除了部门合并之外,随州还探索推行大科室制。

  2009年大部制改革后,深圳也在为全国行政管理体制改革探路。深圳削减了15个政府部门,46个政府部门调整为30多个部门,精简1/3。同时减少内设、下设及派出机构151个,减少事业单位60个。改革最终目的是为了政企分开及转变政府职能,实现“小政府大社会”,政府的“精简、统一、效能”。

  2010年,成都也在积极探索大部制改革。与成都市政府机构改革相似的是,成都区(市)县机构改革积极探索职能有机统一的大部门体制,进一步加大政府机构的整合力度。此外,成都区县政府机构改革探索“大部制”,不设二级局;积极推行大科室制,重点加强业务机构,尽量减少对内服务机构,减少职能交叉。

  2017年6月底,济南大部制改革也全面完成。此次大部制改革刀刃向内,一改济南给人的保守印象,体现出了济南智慧:4个新部门都以“城乡”命名解决对上衔接和条块分割问题;保泉区分出泉水、泉池、喝地下水、推广泉水文化的内涵,划入不同的部门;尊重物流业本身的跨行业属性,设立协调办事机构,而不再人为新增审批事项条块分割。

  重点关注以下问题

  大部门制改革不是简单的机构合并,而是政府职责的有机整合,是政府运行机制的深刻变革,是一个动态的渐进过程。机构改革有其内在逻辑,更需要确保制度的严肃性和稳定性。我国行政体制改革错综复杂,“双合”改革也不例外,有专家发文提出需要需重点关注以下问题:

  第一,在改革主体方面,要尽快明确省市县开展改革的顺序,以及参与改革的党委和政府部门。

  第二,在改革形式方面,要科学区分合并设立和合署办公的标准,进一步完善“双合”改革的合法性基础,使此次改革不异化为另一种形式的联合执法。

  第三,在改革原则方面,要界定职能相近的范围和标准,平衡好改革进程中的综合性和专业性关系。

  第四,在改革属性方面,“双合”改革之后,合并设立或合署办公后的部门权力大增,要防止权力滥用的情况发生。
责任编辑:Karen
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