煤炭“去产能”力度在执行过程中层层加码，取得了明显效果，也遗留了不少问题。未来，中央政府应该更多地诉诸于“去产能”的长效机制与长效政策。

　　文·吴立新

　　在煤炭行业经历了价格持续低迷、经营异常困难的2015年之后，2016年2月，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，要求用3～5年的时间退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。新一轮煤炭“去产能”运动进入快车道，压减任务被分解下达到地方，地方政府积极响应，2016年“去产能”目标为2.5亿吨，实际完成2.9亿吨；2017年目标为1.5亿吨，上半年即已退出1.11亿吨，到10月时再次提前完成了全年任务。

　　与此同时，自2016年下半年以来，国内煤炭价格已经大幅攀升并保持在高位运行，进入2017年后，经济形势的好转又带动了煤炭消费需求的企稳回升，煤炭行业的“愁云惨淡”早已不复存在。

　　在这种形势下，是否已经到了适当给煤炭“去产能”热度降降温的时候了呢？

　　产能压减得与失

　　与2000年左右那一轮煤炭“去产能”过程相比，当前的产能压减行动呈现出两个特点，即强调法制化和市场化。虽然行政化的痕迹依然很明显，本轮“去产能”做到了依规而行，以环保、国土、质量、安全、能耗等多个层面的标准为依据，政府部门加大了监管执法力度，并采用信息公开和信用机制等手段，倒逼着违法违规以及不达标的落后产能退出。同时，在煤炭新旧产能更替方面，我国首创了产能置换指标交易体系，按照《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（以下称“发改能源〔2016〕1602号文”）等一系列文件，建设新煤矿必须拿一定量的旧产能置换，但现实情况是，部分企业内部能退出的煤矿不能支持其新建产能，而有的企业产能退出比较多，为了保证整个行业内产能置换的顺利推进，政府开始引导企业进行产能置换指标的交易，这种市场化的手段，让新煤矿承担了一部分退出煤矿的安置责任，弥补了国家“去产能”奖补资金的不足，促进了落后煤矿的主动退出，属于本轮煤炭“去产能”的创新举措。

　　客观上来说，推行了近两年的煤炭“去产能”确实取得了很大的成就：从量的角度来看，两年退出产能超过4.4亿吨，煤炭产能利用率在2017年第三季度回升到了69.0%，是2015年以来的最高水平；从煤质角度来看，部分劣质煤退出了市场，使我国商品煤质量整体得到了改善；从煤企经营角度来看，“去产能”成功拉升了国内煤炭价格，让企业摆脱了亏损状态；从产业发展角度看，产业集中度大幅提高，全国煤矿数量从2015年的1.08万处减少到了2017年第三季度末的不足8000处，2017年前三季度，1200多处大型现代化煤矿产量占比达75%以上；从人员安置角度看，基本实现了平稳有序，没有出现大的群体性事件。

　　但是，对于煤炭“去产能”过程中出现的问题，也不能视而不见。

　　“去产能”指标下达到地方后，地方政府官员将其视作了一个体现执政能力的指标，因此各地“去产能”特别积极，一些地区提出了“五年任务三年完成”或“五年任务两年完成”的口号。但其实，中央政府在制定煤炭“去产能”规划时，是考虑了未来市场供需情况的，结果地方政府层层加码，打乱了“去产能”的节奏。地方政府在“去产能”过程中也没有考虑本地区煤炭供需平衡的时段性、区域性问题，导致的结果是2017年局部地区出现了缺煤现象，全国层面的煤炭供需也是偏紧的。2017年前10个月，我国净进口煤炭2.2亿吨，同比增长了12.8%，以补充国内供给的不足。

　　同样因为“去产能”动作幅度过大、速度过快，部分地区的煤矿关停太过仓促。为了应付中央政府督导组的检查，一些地区的煤矿力求尽快完成退出任务，在关闭过程中没来得及完全拆除设备，井下设备也没有完全撤出。这一方面造成了资源的浪费，另一方面也增加了退出煤矿的安全风险。此外，退出煤矿的资产和债务处置也有待进一步完善。

　　在部分地区，即便是相对先进的煤矿也被列入了“去产能”的范围。原因在于，中央政府不仅给地方下达了“去产能”任务，也给中央企业下达了任务，二者同时推进。在某一地区属于先进产能的煤矿，在产业范围跨越多个地区的中央企业内部看来就有可能属于落后产能，因此也要关闭。从某种程度上来说，这一因素加剧了落后产能集中地区在“去产能”之后的煤炭短缺问题。

　　由于退出煤矿拿到了财政奖补资金或者产能置换指标交易带来的资金，本轮“去产能”过程对煤矿员工进行了比较好的安置，但不可否认，总体安置质量是比较低的，大都为企业内部转岗，或者安排到一些公益性岗位，企业真正开展提高职工技能的培训项目还比较少。

　　产能置换旧与新

　　总体而言，我国煤炭产能依旧是过剩的，所以在未来一段时期，煤炭“去产能”将继续进行下去，只有将落后产能全部清退，才能够实现煤炭产业的更好发展。不过，针对前期“去产能”过程中的“过激行为”，需要进行相应的修正与改进，建立可持续的落后产能退出与先进产能入市程序，保证国内煤炭市场的供需平衡。

　　　　在未来的“去产能”过程中，中央政府更应该诉诸于长效机制与长效政策，政策重点应该是在前期“去产能”经验的基础上设框划线，而不是像现在这样针对每一个新出现的问题出台具体的政策，后出台的政策总在为先出台的政策打补丁，疲于应付，也使得有关地区和企业在执行政策的过程中徒增了许多困惑。具体而言，“十三五”之后需要做好两方面工作，其一，“去产能”不再是针对每一个地区下任务，而是全国一盘棋，根据经济发展情况、全国产业布局、其他能源开发情况等各种外部条件，预判未来一段时期的国内煤炭需求；其二，对全国所有煤矿进行全生命周期监控，严格限制超能力生产，准确把握每一座煤矿的枯竭退出时间。做好了这两条，才有可能做到有序“去产能”和新旧产能接续，从容地调度煤炭产能来满足市场需求。比如，在假设煤炭需求持平的情况下，某一座煤矿将在5年后退出，共计退出产能100万吨，那么就根据地区布局再新批100万吨产能，新产能是在旧产能退出之前5年就规划好的，而不是等到新旧产能衔接出了问题再想办法解决。

　　　　当前，新旧产能置换实行减量置换机制，即退出产能比新建产能只多不少，按照发改能源〔2016〕1602号文等文件的规定，不同条件的置换比例从100%～120%不等。下一步，随着国内煤炭市场的供需变化，可以适当调整新旧产能置换的指标系数，保证煤炭产量能够满足市场需求。

　　　　对于供需市场的意外波动，则可以通过煤炭进出口与储煤机制加以解决。对于煤质和价格均有相对优势的进口煤炭，我国不应该排斥，煤炭进口可以起到对国内市场波动的缓冲作用。另外，政府当前鼓励储煤场建设，但是就储煤谈储煤，经济性方面是不具备可行性的，这就需要地方和企业进行更多的商业模式探索，比如是否可以通过建设储煤场对客户进行长期锁定等等。

　　　　在所有这些举措落实的过程中，监管非常重要，尤其是十九大报告提及的生态环境监管。当前阶段，我国对能源、环保的监管力度不可谓不大，安监、环保督导一轮紧接着一轮，但是坦白地讲，成熟的监管机制还没有真正形成，现在只能依靠大批的督导人员去地方督查，这种形式不仅占用了大量人力、物力，也给企业的正常生产经营活动造成了影响。寻找更优的监管机制，将是政府部门躲不过去的任务。

　　　　（作者系煤炭科学研究总院煤炭战略规划研究院副院长、研究员）