记者:在这方面是否有经典案例可以分享?
郭濂:台儿庄特色小城镇开发项目的融资就很经典。该项目总概算48亿元人民币,中央、山东省、枣庄市政府总共给予资本金6.6亿元人民币,开发运营公司(业主)利用这6.6亿元人民币资本金盈利4.1亿元人民币,向银行借款6.3亿元,合计17亿元。资金缺口31亿元,由社会资本投入20亿元,其余11亿元则由中央、山东省相关部门和大企业建立博物馆、酒店等设施,相当于提前预支形象宣传费和广告费。该项目的融资有四个特点:一是筑巢引凤,上市前景光明。二是聚沙成塔,政府出资占比不到14%。三是业主轻资产、重运营。最后做到了银行满意:本息按时足额回收;社会资本满意:每年门票收入3.3亿、投资收益丰厚,资产增值高、具有上市前景;地方政府满意:古城每年总收入13.8亿元、带动枣庄市每年增收200亿元,增加就业10万人。
中国PPP模式的创新时不可待
记者:不久前,国家发改委印发了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,从多个方面鼓励民间资本参与PPP项目,加大了基础设施领域的开放力度。对此,您怎么看?您认为PPP模式的优势在哪里?现在面临的问题是什么?
郭濂:这个指导意见针对性强、很及时,是对以往所有PPP规章制度的必要补充。PPP模式的优势主要有四:一是有利于政府转换职能,减轻政府财政投资的负担和风险。二是使参与各方尽早介入项目规划和选择,提高了决策的科学性和时间效率。三是有利于政府、国有企业和民营企业三者“利益共享、风险共担、全程合作”,提高了项目投融资成功率和经济效率。四是有利于发挥民间资本投入基础设施的积极性。
目前面临的问题主要表现在这样几个方面:一是许多地方可用于基建的未来财政支出、土地等资源已经质押出去。二是少数房地产商打着特色城镇化旗号,利用PPP“快速直达通道”,绕过相关部门监管,致使特色城镇化建设走样。三是有的地方财力测算偏大,使得政府支出责任超过财政预算支出的10%。四是在城镇建设项目群中,盈利项目比重过低、商业模式和盈利模式不清晰、收益测算太乐观,增大了还款风险。五是责任链不健全。有的项目主体是承包商、施工方和纯财务投资人。从立项、建设到运营管理负责到底的业主不多。六是入口前期准备不充分,项目筛选和评估不严格;入口后运营管理不规范,市场化出口不畅通。七是通过传统的政府、市场付费项目多,通过整合各类资源、创造新收费来源的项目少。八是有的项目融资存在着隐性担保问题,还款过度依赖政府购买或补助,部分PPP项目的SPV公司自有资本金比例过低。
记者:依您看,银行在PPP模式推广中应扮演什么样的角色?
郭濂:首先,银行可以为PPP项目提供多种类型贷款、股权融资、保理融资、融资租赁、对接险资、理财融资、资产证券化、票据和债券等融资产品。其二,以银行组织为核心,整合证券、保险和信托业,并吸引保险公司、社保基金、住房公积金等长期机构投资者参与项目。其三,银行积极参与到项目的设计及开发中来,成为综合金融服务提供商。其四,银行要掌握PPP项目全流程、场景化融资模式,并符合银监会等的监管政策,才能做出贷款或投资决策。其五,银行要做好项目的社会、经济和风险评估,并防止地方政府过度负债。
记者:自2014年中国大力推广PPP模式以来,各界对PPP予以很高的期望。但目前来看,各级政府热情高涨,社会资本则持相对冷静态度。您认为,问题出在哪儿?对此,您有哪些思考?PPP模式关键要创新什么?
郭濂:社会资本相对冷静主要源自这么几方面的原因:第一,由于主客观原因,导致地方政府在政府付费、项目收费权、协调担保、财政税收、土地政策、项目补贴、可行性缺口补贴、资源补偿、项目采购及清算、股权融资等方面做出的承诺,出现了最后部分不认可或不被认可的风险。第二,许多PPP项目投资周期长、经济效益一般,对社会资本吸引力不大,不太符合民间资本逐利目标。同时,风险把控性不强。第三,部分金融机构对参与PPP融资不太积极,影响了社会资本的积极性。第四,有的PPP项目信息公开不规范、不透明,影响社会资本对风险的把控。第五,有的项目要求社会资本投资主体具有全生命周期运营管理能力,出发点很好,但社会资本很难做得到。
我认为,PPP模式的关键创新在于:首先要建立只有参与各方才能进入的PPP互联网信息平台。将参与PPP的部门、政府、企业、财政金融、中介服务、审计监管、公众监督、政策库、法规库、专家咨询库、案例库和投融资工具库等都放在平台上。第二,任何一方发生违约,就要受到相应惩罚,以增加社会资本的信心。第三,要充分借鉴或汲取国内外经验教训、组织实业家和专家,在PPP项目的识别、规划、立项、设计、建设、验收、运营、监管、财务测算、风险管理和资本退出等环节上编制参考标准和参照模式。帮助后续PPP项目少走弯路。第四,对于有收益的国有存量公共基础设施,试行股权转让、“国有民营”模式和资产证券化,为PPP新项目提供珍贵的资本金支持。第五,在兑现政府和社会资本承诺、政府基金、夹层融资、名股实债、退市或上市方面取得创新成果。