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让产煤区经济多元化 ——访英国驻华大使馆能源团队主管韩杰
价值中国推荐 2018-08-06 14:08 能源评论2018年第3期 解读此文 收藏此文

  从煤炭资源依赖型经济向多元化经济转型,是一个非常漫长的过程,不存在任何立竿见影、毕其功于一役的政策措施,而是需要长久的坚持与努力。

  文/本刊记者  彭慧文

  压减煤炭生产与消费,已成大势所趋。然而,当前煤炭在中国不仅是能源支柱,也是很多地区的经济支柱,对于支撑当地就业规模与经济增长具有重要意义。在能源转型过程中,煤炭产业的衰落有可能给这些地区的经济和社会发展带来极大的困难。如何弥补失去的就业机会并维持经济发展,如何避免全局性的能源改革与局部地区的经济、社会可持续性发生冲突,是政策制定者不得不面对的严峻问题。


  在这一领域,我们或许可以借鉴英国的经验。英国曾经是一个煤炭生产与消费大国,第一次工业革命之后的很长一段时期内,煤炭产业是该国经济增长的核心。但是目前,英国正在逐步摆脱煤炭对国内经济的束缚。2015年12月,英国正式关闭国内最后一个深层煤矿;2016年12月,英国商业、能源和工业政策部就“如何在2025年之前关闭国内无控排措施的煤电厂”公开征求意见;2017年11月波恩气候变化大会期间,英国会同加拿大等20个国家共同发起“弃用煤炭发电联盟”(Powering Past Coal Alliance)。一系列举措表明,这个最早利用煤炭发电的国家,正在走入“后煤炭经济时代”。这一转型是如何实现的?是否给英国经济带来了负面影响?有哪些政策措施是中国可以借鉴的?带着这些问题,本刊专访了英国驻华大使馆能源团队主管韩杰(Jessica Henry)女士。

  英国花了80年逐步摆脱煤炭

  《能源评论》:事实表明,英国正在远离煤炭经济。当前,煤炭在英国能源结构中处于什么位置?在历史上,煤炭又曾为英国经济与社会发展做出过哪些贡献?

  韩杰:近年来,英国煤炭生产与消费量逐年下降。2016年,英国总共消费了大约1800万吨煤炭,其中68%用于发电,20%转化为其他能源形式(比如热能),9%用于工业,还有一些其他的零星用途。可以说,煤炭已经退出了英国能源消费的第一梯队,比如在煤炭消费占比最大的发电领域,2012年的时候,英国煤电比重还在40%左右,2016年已经下降到9%,2017年第二季度进一步下降到2%。在2017年4月份,英国甚至第一次实现了电力系统24小时无煤化。

  在历史上,却是另外一番光景,煤炭曾经一度是英国能源系统与经济发展的绝对主导。英国煤炭资源丰富,在工业革命之后的200多年中得到了大规模开发利用。1913年,英国煤炭产量达到峰值,为2.87亿吨,相当于当时全英国人均产煤6吨。到了20世纪40年代,英国煤炭消费达到峰值,当时90%的能源消费来自于煤炭。

  《能源评论》:上世纪40年代以后,英国煤炭消费量便开始下降,原因是什么?

  韩杰:英国的能源转型,经历了油气、核电、新能源轮流发力的几个时期,整个过程可以分为两个阶段。20世纪90年代之前,英国压减煤炭主要是出于成本和效率方面的考虑。核电的开发利用、北海油气田的开发,为英国提供了廉价的替代性能源,与之相比,大量的煤矿和煤炭企业是国有的,生产效率低下,成本也比较高,因此,政府决定减少对煤炭产业的支持,转而大力发展油气与核电。从20世纪90年代开始,英国开始更多地注意到环境与气候变化因素,降低二氧化碳与有害气体排放成为压减煤炭的主要目的。在后一阶段,可再生能源得到了政府的大力扶持与迅猛发展。

  《能源评论》:随着煤炭生产与消费量下降,煤炭产业的就业吸纳能力与经济支撑作用肯定也出现了显著下降。

  韩杰:确实如此。拿就业人数来说,1913~1922年,英国煤炭产业提供的矿工岗位超过100万个;到了1980年,煤矿工人数量下降到24万;而到了2016年,英国只剩下了831名煤矿工人。

  需重视能源转型带来的社会问题

  《能源评论》:可再生能源竞争力日益提高,人们对空气污染、温室气体排放的影响日益重视,让全球多个国家减少了对煤炭产业的支持。有观点认为,压减煤炭生产与消费将不可避免地带来就业流失,进而衍生出一系列社会问题。对此,您怎么看?

  韩杰:对于任何一个国家来讲,大型产业调整势必会带来用工结构的变化,能源转型与煤炭产业改革,特别是对补贴政策的改革,通常会带来失业问题,并由此产生深刻的社会影响。如果没有协调一致的计划来应对这些影响,政策制定者可能遭遇改革推迟的风险,并面临长期的财政和环境支出;而如果强行推进改革,则可能会对产煤区的经济、社会稳定造成严重冲击与破坏。

  英国在能源转型过程中也遇到了很多阻力与困难,比如大规模的工会抗议活动。直到现在,还有很多地区依然承受着当初煤炭产业衰落带来的影响。

  《能源评论》:英国作为一个成功走出煤炭经济的国家,是如何有效应对这些问题的?

  韩杰:英国是一个崇尚市场经济的国家,自从1981年开启能源私有化进程以来,政府部门不再直接参与商业决策过程。但是,在煤炭产业转型过程中,政府部门发挥了不可替代的作用。

    我们刚刚提到,有一段时期,英国煤炭企业和煤矿基本上都是政府所有或者政府直接支持的,20世纪80年代之后,政府逐步减少对煤炭产业的支持,到现在,英国煤矿数量已经很少,而且都是私有企业,也没有从政府拿到一分钱补贴。

    在整个改革过程中,英国政府出台了一系列政策来帮助煤炭企业与煤炭工人,比如强制性裁员、提前退休、将关停煤矿的工人转移到仍在运营的煤矿、为矿工家庭提供必要的福利计划等等。与此同时,政府部门在重建产煤区经济体系方面做出了很多尝试与努力。

    政府的另一个重要作用,是为投资者和相关机构提供长期可预期性。比如2017年11月,英国政府提出“清洁增长战略”(Clean Growth Strategy),表明了政府部门对于可再生能源产业的长期支持态度。我们希望能够在清洁能源和低碳产业创造更多就业机会,来弥补传统产业的就业流失。效果是相当显著的,2015年,英国低碳发电产业营业额达120亿英镑,产生了47000个直接就业岗位,产业链的逐步完善还会创造更多的非直接就业机会。

    《能源评论》:在转移就业与促进地区经济转型方面,您是否可以列举一些典型的案例?

    韩杰:一个比较典型的例子是英国威尔士发展局在吸引外部投资中做出的努力。历史上,南威尔士的经济非常依赖煤炭产业及重工业,1976年,威尔士发展局成立,主要负责解决南威尔士煤炭等传统产业的衰落问题,当时为其设立的目标有四个:促进经济发展、提高效率和竞争力、保障就业、改善环境。为实现上述目标,威尔士发展局向有意愿进驻南威尔士的企业给予支持,尤其向能够提供稳定就业、可以长期发展的企业提供贷款和股权融资,并提供厂区建设补助。通过这些激励措施,1980~1995年,南威尔士吸引了约70亿英镑的外来投资,这意味着该地区接收了当时英国约15%的对内投资及相应的新增岗位,对于当时南威尔士地区的经济转型功不可没。

    重建产煤区经济的三个“锦囊”

    《能源评论》:当前,中国能源转型也面临着同样的焦虑,您对中国产煤区的经济转型有哪些建议?

    韩杰:英国和其他国家的经验表明,从煤炭资源依赖型经济向多元化经济转型,整个计划与过程是非常漫长的,需要长久的坚持与努力,没有一种立竿见影、毕其功于一役的政策措施。

    短期来看,可以通过转移支付或提前退休等形式,直接解决失业煤矿工人的短期需求;中期来看,需要通过促进劳动密集型产业的投资和改善基础设施,创造新的就业机会;长远来看,则需要支持教育和创新,着力培育面向未来的产业,并为这些产业提供合格的劳动力。

    政府部门需要在三方面做出努力。其一,着眼于恢复社区凝聚力,加强产煤区居民对当地文化和自身身份的认同感,提供必要的福利帮助他们度过眼前的生活困境;其二,着眼于改善基础设施,包括交通、住房、通信等;其三,着眼于促进当地经济转型升级,包括支持其他产业发展、支持创新和创业、协助新兴产业部门进行融资。

    《能源评论》:对于这三个方面,是否可以请您进一步解释与说明?

    韩杰:恢复社区凝聚力方面,历史上,采矿工作给产煤区带来了稳定和繁荣,使当地人能够建立起具有团结自强传统的社会结构,但随着煤炭产业衰落,大规模失业造成的贫困可能导致社会关系崩塌,引发家庭解体、酗酒等各种社会问题;失业同时会推动年轻人和有能力者的大规模移民,造成当地社会资本的流失,甚至可能失去重振经济的潜力。这时,如果由政府提供必要的福利帮助,可以避免矿工家庭陷入物质贫困,对未来抱有希望。这部分福利收入进而会进入当地服务业,有助于防止一个产业的危机演变成大规模经济崩溃,有效为政府制定和实施长效解决方案赢得时间。

    不过,社会福利计划并非没有缺点,政府提供的资金可以解决物质需求,但不能提供工作所带来的目标感,如果无需工作就能获得丰厚福利,让接受福利的人再去寻找就业机会就会极其困难。政府必须精心设计福利制度,尽力预测并消除负面后果。

    改善基础设施方面,就短期而言,投资基础设施会立即创造就业,失业的煤矿工人可以重回工作岗位;基础设施建设还能提供一个平台,通过该平台可以制定各种方案,对煤矿工人进行建筑和装修方面的再培训,增加当地的人力资本。从长远来看,基础设施建设能够为新经济活动创造条件,威尔士发展局当初之所以能成功吸引外部投资,部分可归功于提前建设厂房的早期政策以及包括道路改造在内的一系列重大基建项目。

    促进当地经济转型升级方面,具体措施包括吸引大型制造商在当地投资,为技术孵化、初创企业、商业园区提供补助金等等,最终目标是促进当地经济多元化。不过,这些政策可能需要很多年才能创造大量就业。同时,这些新的就业机会往往要求劳动力具有相应的受教育程度和技能,教育和再培训将在推动老工业向新产业过渡中发挥重要作用。初期的重点应当是帮助转岗工人在新经济中找到一席之地,对于下一代,则必须通过教育让他们为后煤炭时代做好准备。
责任编辑:Karen
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