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78座资源枯竭城市,探寻转型振兴路径
价值中国推荐 2018-10-15 16:10 小康中旬刊2018年第5期 解读此文 收藏此文
我国资源型城市数量多、分布广,历史贡献巨大、现实地位突出。但是不容忽视的是这些资源型城市在发展过程中都面临着严重的历史遗留问题,资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾突出。由于各类资源的特性、各地资源禀赋和区位条件不同,资源枯竭城市在推动经济可持续发展,培育接续产业的实践中走出了不同的道路。

  《小康》·中国小康网记者张玉荣

  靠山吃山,终究会山穷水尽;靠煤养城,终究会煤竭城衰。一个城市对某种相对丰富的资源过分依赖,就容易导致“资源诅咒”现象。矿业对发展中国家经济发展的贡献除了中短期矿业项目所带来的“新兴都市”效应外,更多的是与矿业资源相关的经济社会问题。

  我国资源型城市数量多、分布广,历史贡献巨大、现实地位突出。新中国成立以来,资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米,“一五”时期156个国家重点建设项目中有53个布局在资源型城市,占总投资额的近50%,为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展作出了历史性的贡献。但与此同时,这些资源型城市历史遗留问题严重,在资源枯竭叠加经济新常态下,其产业转型和可持续发展值得深刻关注。


  2009年3月5日,国家发展改革委介绍,为有效应对国际金融危机,促进资源型城市可持续发展和区域经济协调发展,国务院确定了第二批32个资源枯竭城市。此前,国务院确定的第一批资源枯竭城市共12个。中央财政将给予这两批城市财力性转移支付资金支持。2013年8月20日,中华人民共和国国家发展和改革委员会令第4号对《关于编制资源枯竭城市转型规划的指导意见》等5件规范性文件进行了修改,其中包含“将分两批界定了全国44个资源枯竭城市”修改为“分三批界定了全国69个资源枯竭城市”。

  69个资源枯竭城市,另加9个县级单位参照执行(大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市)。78座城,如何转型再生,摆脱对资源的依赖,让城市焕发新的生机和活力?

  矛盾凸显转型已势在必行

  根据2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》,我国资源富集地区新矛盾显现,可持续发展压力较大。资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾突出。

  “资源枯竭城市是在我国资源型城市中问题多、困难大、负担重、最需转型援助的资源型城市。资源枯竭城市由于其生命周期的影响和路径依赖所造成的矛盾积累,在经济发展、生态环境以及社会民生等方面均存在有别于其他城市的特殊问题。”中国科学院地理科学与资源研究所经济地理与区域发展室副研究员余建辉向《小康》记者介绍,这些特殊问题主要体现在:可采资源枯竭,城市发展动力衰弱;产业结构单一,接替产业发展不足;土地塌陷问题严重,生态环境恶化;城市结构松散,空间布局混乱;财政收支不平衡,难以支持城市转型。

  矛盾凸显,转型成大势所趋。据了解,从20世纪80年代起,资源枯竭型城市便开始了艰难的转型历程。中央政府从2000年起出台了一系列文件和报告,采取相应措施来改善和促进其转型发展。我国资源枯竭型城市转型以2007年《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》发布为界,此前主要依靠资源企业和资源型城市自身努力、自发进行转型。此后,各级政府积极参与、紧密合作,给予许多优惠基金、项目和其他帮助,从而进入到政府主导的综合转型阶段,经过政府主导的7年转型实践。

  2013年11月国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》。规划在系统总结资源枯竭城市转型经验和全面掌握资源型城市基本情况的基础上,根据资源保障能力和可持续发展能力差异,将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4种类型,分类型明确发展导向和重点任务,坚持把经济结构转型升级作为资源型城市可持续发展的主攻方向,并确定到2020年,基本完成资源枯竭城市转型任务,资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成,建立健全开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持等有利于资源型城市可持续发展的长效机制。

  关于政府在主导资源枯竭型城市转型中的作用,北京师范大学地理学与遥感科学学院教授吴殿廷接受《小康》记者采访谈到,资源型城市转型过程中,中央政府和以发改委为代表的政策制定部门扮演了重要的角色,他们主要从以下几方面发挥了积极的作用:不断加强和完善资源枯竭型城市转型的组织领导。如2007年发布的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》,是新中国成立以来第一次专门针对资源型城市可持续发展问题制定出台的综合性政策文件,标志着资源枯竭型城市转型试点进入全面实施阶段,最重要的是提出建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。2008年国务院机构改革,原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入国家发展与改革委员会,成立东北振兴司,并设资源型城市发展处,专门推动资源型城市可持续发展工作,这在国家机关机构设置中是第一次,体现了国家对此项工作的重视。

  加强资源勘探的地质工作,增加资源储量。国土资源部2004年出台《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004—2010年)》,主要目标是在有资源潜力和市场需求的老矿山周边或深部,新发现并查明一批资源储量,延长矿山服务年限。2006年国务院颁布《国务院关于加强地质工作的决定》,主要是为提高后备资源的可供程度,努力增加资源储量,开拓新的资源供应基地。

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