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勿用户籍打造地方保护主义
价值中国推荐 2018-12-03 17:41 英大金融2018年第6期 解读此文 收藏此文

  毕竟人口及人才都是慢变量,在现阶段存量基本一定的情况下,在不同城市间的分配自然呈现此消彼长的局面。从这个层面引申,眼下的“人才大战”很有可能演化成恶性竞争的态势。

  文  |  赵忠

  正在上演的城市间“抢人大战”已经持续一年有余。西安、武汉、天津等众多城市纷纷推出政策,延揽人才前去就业创业,以期推动当地经济发展与转型。给出的优惠条件当中,降低户籍门槛无疑是极具吸引力的。然而这种行政性手段的效果与持久性仍然值得商榷。


  低水平均衡

  由于历史积累的原因,户籍制度长期以来发挥着独特而且严格的人口管控功能。从2000年以来,户籍制度开始松动,从小城镇到中等城市、再到省会城市逐步放开,体现为日益推进的过程。然而不可否认,截至目前我国人力资源的流动,在一定程度上还是受到户籍制度的影响,甚至构成一种制度性的障碍,导致劳动力市场被分割,没能形成全国范围内统一的劳动力市场。

  同时,也正是这种一方面有所松动,另一方面仍有限制的情况,为各个城市把户籍作为抢人筹码创造了条件。落户也的确成为不少人选择城市的一项重要依据。

  户籍之所以受到重视,正是由于其背后附着了很多福利,包括当地的各种公共服务乃至经济利益,最为直接的就包括与购房、子女教育等资格的挂钩。在“人才新政”中把给予户籍作为一大条件,当然不排除一些省市借机向前推进户籍制度改革,但同时引发的担忧是,再次强化了户籍的福利内涵,反而把正在进行的户籍制度改革往回拉。

  事实上,我们国家最大的发展优势之一,就在于国内规模巨大的市场,这里不仅指货物流通的市场,也包括各种生产要素的市场。要素充分流通才能让市场在资源配置中发挥主导作用;人力资源作为重要的生产要素,市场被人为地条块分割,就无法发挥应有的潜力与优势,是非常可惜的。

  农民工赴东南沿海从事制造业可以视为一个反面案例。正常的发展历程应当是,制造业需要大量劳动力,劳动力从富余的地区前来就业,并且逐步与当地融合。但由于户籍制度的限制,融合没有实现,导致大量农民工工作与生活分离。首先带来留守儿童和留守老人问题,其次对于农民工本身的人力资本积累造成了负面影响。由于劳资双方都清楚,农民工难以获得户籍,迟早将返回家乡,因此无法形成长期稳定的合作关系,双方都缺乏实施在职培训和技能提升的动力,结果致使熟练工人短缺,给产业升级造成短板。

  对于“人才新政”下能够获得户籍的人来说,事实上也面临着抉择,因为一旦选择某个城市,就意味着放弃了在其他城市落户。由于连带着各类公共服务,再次迁移通常并不容易,因此这样的机会成本和迁移成本也是不容忽视的。而对于仍然无法获得户籍的人员来说,则意味着再次被拒于当地公共服务的门外。

  所以说,打造全国统一的人力资源市场,创造有利于要素的自由流动,而这应当是中央政府的职责,也是公民权利的体现。如果把这一事权交由地方政府,出于各自发展和竞争的意图,就容易形成不同的地方保护主义。毕竟人口及人才都是慢变量,在现阶段存量基本一定的情况下,在不同城市间的分配自然呈现此消彼长的局面。从这个层面引申,眼下的人才大战很有可能演化成恶性竞争的态势。

  这种恶性竞争,使得参与的城市面对有限的人力资源,对部分人群竞相放松户籍管控,辅以补贴等其他条件,却不一定能获得急需的人才。天津的政策变动就是一例。不少人涌入天津并不打算就业,而是意图“户口空挂”实现高考移民,这与天津引入人才的初衷显然背道而驰;政府发现这一苗头,紧急增加了存档要求,又有人难以割舍在北京的工作而放弃了到手的准迁资格。出现这种双方都不满意的情形,就使得政策效果也无奈异化,只能实现经济学描述的“低水平均衡”。

  越位也缺位

  从目前出台的“人才新政”来看,大多数地方政府的政策都偏于笼统和趋同,以年龄和学历等方便量化、易于执行的标准来划线。这样的政策问题在于,既不能体现当地资源禀赋与产业结构的特性,也没有与企业充分沟通对接。对于自身比较优势认知得不够清晰,以及无法满足企业用人需求,使得吸引来的人才难以与当地产业结构匹配,也会影响推动经济发展的效率。各地之间趋于同质化的竞争,更难形成互补的多赢格局。

  剖析原因,在于地方政府和人才中间空缺了关键的主体——企业。企业作为市场主体,也是最终吸纳与使用人才的单位,理应成为抢人大战的“排头兵”。然而现实情况是,企业能够提供给人才的,除了依托于企业发展的职业前景,最直接的就是薪资,但给人归属感并且连带更多公共服务的户籍,仍然掌握在政府手中。因此,企业缺失了最为关键的筹码,本质上还是现在的制度环境限制了企业在吸引配置人才中发挥主导作用,也只得在“人才大战”中集体失声。

  政府越位代劳的弊端在于,用政策规定什么样的人属于人才,带来多重风险。其一是信息不完全与不对称的风险。相对政府而言,用人单位更了解自己需要什么样的人才,知道什么样的人才结构最适合自己的发展。其二是要素市场扭曲的风险。采用户籍、政府补贴等非市场力量配置人才资源,扭曲了要素的价格和要素市场,弱化了价格的信号功能,不利于资源的有效配置。其三是政策酝酿、出台及调整都需要时间,滞后于经济形势和市场变化的风险。中国当前正处于经济快速增长、经济结构不断转型与升级的过程,国内外市场瞬时千变万化。政府出台的人才政策、划定的人才范围难以实时作出调整。这些风险很有可能导致政策结果的无效率。

    什么样的城市才能吸引什么样的人才。以户籍制度这样的管理手段为切入点相对容易,但想长期发挥作用,并与经济社会发展程度相适应,还需要政府更快地从管理型职能向服务型职能转变,帮助产业良性发展,帮助居民安居乐业,这也是符合现代理念的改革路径。在这些方面,眼下很多城市政府仍是缺位的。

    要解决这一问题,短期来看,各个城市应当及时评估和反思已经出台政策的效果,总结经验教训。同时,要进一步明确政府的本质是提供服务,特别是在基础服务方面补齐短板,例如提供完备的就业信息和服务,为企业和人才提供桥梁,帮助劳动力市场实现资源优化匹配,远比寄希望于一次性政策达到某一目的的效果要好。

    长期来看,政府也要承担起更大范围的社会责任。地方政府不能只局限于考虑短期内一个城市的利益,要具备大局观。中央应致力于提供均等化的公共服务,打通和维护统一的要素市场。以欧盟一体化的经验来看,要素流动的重要作用之一就是能够缩小地区间差距,促进了欧盟各国的经济发展,尽管也会带来一些问题,但总体是利大于弊的。

    毋庸置疑,“抢人大战”中各地政府表现出的重视人才价值的观念,是值得肯定的。政府职能与政策的完善也是持续进行的。哪怕近期难以立即实现完美变革,但至少正在朝向好的趋势演进。

    (作者系中国人民大学劳动人事学院副院长、教授,文章来源于《英大金融》杂志)
责任编辑:Karen
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