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发达国家的能源扶贫怎么做?
价值中国推荐 2019-05-16 14:22 能源评论2019年第4期 解读此文 收藏此文

  文/王伟

  打赢脱贫攻坚战后,我们必然要面对如何让扶贫的成果长久有效,如何避免出现返贫。而欧盟的能源扶贫政策和实现方式,可以在能源政策、节能意识培养方面给我们一些启示和方向。

  贫困问题是长期困扰整个世界的社会问题。根据世界银行2017年发布的《发展融资:进展与展望》,到2030年,全球仍将有约6.5%的人口面临极度贫困的威胁。在能源领域,全球当下将近10亿人口没有电可以用,将近28亿的人口因贫困而需要通过烧木柴、秸秆或其它生物质来做饭和取暖。


  需要注意的是,上文中因资源短缺造成的能源贫困主要出现在发展中国家。在发达国家,还有另一种类型的能源贫困,主要表现为难以负担能源使用的价格。分析后发现,有三个关键因素导致这种能源贫困:家庭能源使用效率、家庭收入和能源定价。

  以能源定价为例,英国近十年来居民电价增长27%,目前电费达到22美分/千瓦时,其中10%为能源与环境政策相关的附加费。曾就职于美国联邦能源管理委员会的分析人士罗纳德·贝利(Ronald Bailey)指出,如果把居民能源开支占收入比例超过10%定义为“能源贫困”,那么英国被划入“能源贫困”的居民已经从2003年的6%增至2015年的20%。在德国,能源贫困户的比例在1998年为7.5%,2013年已增至22%。因此,即便发达国家,能源贫困亦是棘手的社会难题之一。

  针对难题,部分发达国家尝试以补贴、帮助居民安装高品质能源设备等措施,缓解家庭部门的能源贫困。

  

  补贴降耗最为常见

  20世纪80年代,法国推出第一个针对低收入家庭的措施,主要目的是弥补不断积累的能源债务,包括确保低收入者获取电力,但是政策不涉及能源的效率问题。

  2010年,法国“Grenelle 2”法律第一次定义了“能源不稳定(能源贫困)”,就是指“在家庭中的任何人,由于能源或住宅条件不充足而导致基本能源需求很难得到满足。”法国对经济来源有限的退休人员,不管是业主还是租客,都能够为他们的主要住宅申请养老金基金补贴。这项补贴适用于改造管道、厕所、采暖、隔热与隔音的绝缘材料等。

  在英国,有约400万家庭由于取暖费用高难以完全支付而被推入贫困状态。为此,英国推出四项计划以解决此类问题。一是“家庭能效计划”(Home Energy Efficiency Scheme,简称HEES),通过政府不断增加居民可支付的取暖费用,从而缓解家庭燃料贫困,并同时降低能源消耗。2000年4月,新的HEES项目将预算增加了150万美元。此外,英国政府每年拨款75亿,为低收入家庭和退休户提供绝缘花费。二是实施“碳减排目标计划”(CETR),规定能源企业应该把60%的资金提供给低收入和老年居民,使贫困和弱势群体获得住房节能改进。三是“暖锋计划”(Warm Front),这是英国政府为解决能源贫困问题所推出的主要项目,提供保温和供热资助包,以满足综合温度和通风等条件。增加暖锋(Warm Front)供热项目的拨款,使大多数合格申请人都能得到能源节省措施的帮助,而不需要自己掏钱。四是“家庭援助一揽子计划”,这项计划旨在通过减税、提高家庭税收优惠和更高的养老金、补贴,帮助中低收入家庭维持收支平衡。

  同时,英国政府颁布了能源企业责任计划,该计划旨在减少碳排放和缓解能源贫困。除了有关碳排放的要求,在该计划下,能源提供企业必须推动相关措施来提高低收入和脆弱家庭的取暖能力。英国还出台了“绿色交易”计划,该计划主要是对提升能源效率实施补贴,通过消费账单确认进行发放。

  澳大利亚对家庭能源贫困也十分关注,制定了一系列政策,如“家庭援助一揽子计划”,旨在通过减税、提高家庭税收优惠和更高的养老金、补贴,帮助中低收入家庭维持收支平衡。此外,“低收入能源效率计划”为33000户低收入家庭提供高达6400万澳元的能源效率提升措施。

  

  输血造血同时进行

  由于化石能源储量较少,欧洲国家在能源贫困的应对上表现最为积极。

  由于意识到能源贫困带来的严重影响,欧盟近年来一直积极致力于推动成员国缓解能源贫困问题,为其提供政策建议。根据国家具体状况(例如政策方式、市场自由化程度、家庭能源和建筑的物理特征等),设计并实施了或长、或短、或直接、或间接、或直接出手输血、或促进自身造血的多项能源扶贫措施。

  第一是财政干预。财政干预是针对能源脆弱消费者短期保护的关键举措,可以为解决能源贫困的结构性问题起到辅助作用。例如在北欧国家荷兰,政府通过财政转移为能源贫困家庭提供了社会保护,还为此类家庭提高能源效率。因此在欧洲,财政补助一般会被用来作为短暂的过渡性措施,或者作为一个安全阀来使用,而不是可以永远依赖的政策。在欧盟,一些成员国采用社会关税措施,保证更脆弱的家庭可以获取更廉价的能源。

  第二一系列由政府部门和能源供应公司协调提出的多元措施。对能源脆弱家庭来说,额外的消费者保护尤其重要。这类措施通过保证供应、为市场参与者建立行为规范、由公司甄别脆弱消费者等措施来确保市场以一种不会让脆弱消费者推向更加脆弱的方式运行。

    第三是能源效率干预。所谓能源效率措施,尤其是建筑翻新,是解决能源贫困的一项重要战略。该项措施在不同国家的进展差距较大,荷兰和斯堪得纳维亚国家在对社会房屋(尤其是低收入家庭)提高能源效率方面做得非常成功,南欧和东欧在能源效率干预方面仍有很大的努力空间。能源效率提高面临着不少挑战,例如如何找到有资格的家庭、谁来执行、谁来资助等等,都考验着一个国家的治理能力。

    第四是信息提供与意识培养,为脆弱消费者提供充分的信息至关重要。在欧盟,市场自由度高的国家倾向于使用价格比较透明的措施,而那些国内公民社会运动比较发达的国家,关于能源贫困的觉醒意识会更高一些,这些公民或其他非政府组织通过与政府开展对话,来帮助能源贫困人群提供服务,并帮助其提高理解能源贫困问题的认知与意识。

    一个具有潜力的措施是使用智能计量仪,可以让消费者更好地管理其能源消费行为,也可以让能源企业更好地甄别脆弱的能源消费者。

    

    长效机制提早布局

    当下,我国扶贫仍处在攻坚阶段,需要集中力量解决能源供应,或通过能源产业尽快提升贫困居民收入。未来几年,随着脱贫攻坚初战告捷,我们必将面临新的任务,即如何让扶贫的成果长久有效。在开展能源扶贫的地区,当地需要提早构建长效机制,让能源扶贫的资源得到合理利用,避免出现返贫现象。

    目前,我国经济已进入高质量发展阶段,全社会的能源需求,特别是对优质能源的需求将持续快速增长,而当下,部分类型的能源供给已明显紧张,如何合理利用能源,避免能源贫困出现也成为重要的议题。

    对此,可以参考欧盟的经验,特别是家庭能源扶贫政策,在补贴制度建设、节能意识培养方面先行一步。

    第一,需要通过标准化手段加强家庭能源效率与自主节能意识,减少住宅部门能源消费。

    在对能效的认识上,欧洲国家除了对家用电器进行能效管理外,还特别关注家庭建筑物能效的管理,不仅设定了建筑物的能耗标准,还注重对建筑物改造进行经济和政策支持。在能效与节能政策方面,可以借鉴德国的经验,除了鼓励居民节能以外,成立专门能源事务公司对企业和居民免费提供能源资讯。此外,通过“能源对话”将居民诉求与政府的目标紧密结合。

    第二,积极使用信息宣传和经济手段强化清洁能源应用,增加住宅部门清洁能源占比。我国可以参照法国的“Plan Climat”项目,针对公众进行信息普及,或者参考澳大利亚“清洁能源未来”一揽子立法中的家庭援助方式,对家庭清洁能源应用进行帮助。

    第三,通过经济政策加强住宅部门能源消费的扶持力度,缓解能源贫困。如参考澳大利亚针对低收入家庭的“节能家电补贴政策”,为低收入家庭安装太阳能热水、家庭能源评估等。
责任编辑:Karen
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