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选拔任用新通道
价值中国推荐 2019-05-16 14:45 能源评论2019年第4期 解读此文 收藏此文

  文/赵义

  在中国,公务员是一个相当特别的群体。要找出一辈子从来没有和公务员打交道的人还真不容易。但要具体说起来,好像对公务员又不是那么熟悉。这很大程度上是因为,与明星、作家、企业家等不同,公务员是一个很难完整呈现在舆论场的群体。全社会对公务员的认知,实际上处于宏观的定性认识和微观的模糊认识并存的状态之中。此之谓“熟悉的陌生”。

  某种意义上说,在中国,公务员是“新事物”,正式出现的标志是1993年的《国家公务员暂行条例》,而2006年施行的《公务员法》距今也不过十年出头一点的时间。此前的叫法是“国家机关工作人员”。


  与公务员相比,我们更熟悉的名词是干部和官。“官”这个词依然活跃在我们的政治话语之中,比如,“当官就不要发财”。但在正式文件当中,“干部”和“公务员”才是正规的提法。今天很多人可能已经不知道了,以前老师等也属于干部,在改革开放之后,干部所指的范围在减少,但仍然远远大于公务员。根据公务员法,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。而干部显然不限于行政编制,公务员只是干部的组成部分。

  那么,中国公务员到底有多少呢?根据国家的统计公报,截至2016年底,全国共有公务员719万人。当然,你与之打过交道的所认为的公务员,未必就属于这719万人中的一员,可能是政府雇员。719万人的统计前提是“行政编制”。

  为什么要从干部制度中分化出公务员制度?这就涉及政府对社会行政管理的职业化。随着管理内容的日益扩大,现代社会所要求的非人格化的管理,背后是基于法理和规则的治理。这么说可能有点抽象,实际上意思很直白,就是现代社会的治理不是建立在私人关系的基础上,而是根据普遍性规则进行。相应的,在人事上面,就是建立一套包括竞争性考试(凡进必考)、有明确职务和职级序列以及逐级晋升标准在内的制度。

  公务员成为一种职业,这会带来深刻的影响,尤其是与干部和官这两个概念相比,种种神秘甚至神圣的色彩会逐渐消退,而成为现代化治理的理性建构的一部分。传统社会的“官”,某种程度上是老百姓信仰的对象,“人在公门好修行”也是为官者的官箴。而在公务员制度下,“官”被看作是一种社会职业,同医生、清洁工等社会职业一样,都是社会的需要,本身无好坏之分。

  同时,和西方公务员制度以及政务官和事务官的区别相比,中国公务员职业还有自己的特殊之处。最关键的特殊之处是,当公务员依旧是人们从政的最主要的途径。公务员法规定,公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。这其实也是从政的人们不断进入更高职位的基本方式。

  在进入公务员序列是从政主要方式之一、内部逐级晋升是不断升迁的主要方式的情况下,公务员就面临着比较强的晋升焦虑。某个重要节点的落后,可能导致后面的步步被动。这一点又被“能上不能下,能进不能出”的弊端所强化。

  为了调动公务员的积极性,拓宽公务员尤其是基层公务员职业发展空间,新修订的公务员法明确规定了国家实行公务员职务与职级并行制度,重新设置了职级序列,与原来的非领导职务相比,综合管理类公务员职级增加了4个层级,同时留出了专业技术类、行政执法类公务员职级设置“另行规定”的制度接口。

  追求晋升,人之常情,其实也是鞭策公务员的手段。但不是说有压力就等同于焦虑。如果仔细考察,心理层面的焦虑主要来自于冲突。比如说,同一批进入公务员的,大家业绩差不多,别人晋升了而自己没有,内心就会产生个人对职业的认知和现实情况的冲突,这才是焦虑的来源。

  本来科层制的职业特点就会压抑人的个性——这种压抑是必要的,要保证非人格化管理,就得以普遍规则来办事而不是听从自己的个性。但上级领导的风格、行事风格等会对公务员带来适应的压力,当组织伦理、基本原则等与领导个人决策发生冲突的时候,作为下属的公务员虽然内心也会有判断,但上级领导对下属个人升迁有很大的话语权,不然新修订的党政领导干部选拔任用条例也就不会特别规定不准“由主要领导成员个人决定任免干部”、不准在“主要领导成员即将达到任职年龄界限、退休年龄界限或者已经明确即将离任时,突击提拔、调整干部”等。这个时候,有的公务员往往就把对组织的忠诚转化成为对个人的忠诚,内心标准和现实选择形成极大的冲突,带来焦虑。

  这样的焦虑还体现在如何创造性执行上级决策。当面临千差万别的实际情况的时候,职业伦理甚至就是基本的做人做事的底线,都要求不能机械执行上级决策,但在考核和晋升的压力之下,即使面对怎样荒唐的后果或者民生痛点,也往往选择无视。但内心的冲突带来的焦虑却是积累下来,不易消除。

  值得注意的是,新修订的党政领导干部选拔任用条例规定,拓宽选人视野和渠道,党政领导干部可以从党政机关选拔任用,也可以从党政机关以外选拔任用,注意从企业、高等学校、科研院所等单位以及社会组织中发现选拔党政领导干部,推动形成国有企事业单位、社会组织干部人才及时进入党政机关的良性工作机制。不过,还要注意的是,经过最新一次修订,“公开选拔、竞争上岗”由原来“党政领导干部选拔任用的方式之一”被调整为“产生人选的一种方式”,不再单列为一章,相关内容调整到动议环节,并对改进完善工作程序等提出原则性要求。

    近20年的公务员制度,走过形成发展、扩充壮大的时期,现在也走到了历史的拐点。在选拔任用方面向社会进行更大程度的开放,可能预示了下一步改革的方向。

    (作者系《南风窗》执行主编)
责任编辑:Karen
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