降费必然会影响到养老保险基金收入，带来基金支付压力。在此形势下，基本养老保险制度的改革需要标本兼治，从制度根源和参数改革等方面，出台综合性设计方案，提升养老保险制度的财务可持续性。
文 | 房连泉
2018年是我国基本养老保险制度改革的一个重要“里程碑”式年份。自20世纪90年代以来伴随向市场经济的转型，我国社会保障制度建设取得了举世瞩目的发展成就，初步建立起了多层次的制度框架，基本实现了制度的“全覆盖”，为经济发展和不断提高人民群体生活水平起到了保驾护航的作用。但同时也应看到，经过改革开放40年来的快速发展，我国经济正经历着向高质量发展的“三期叠加”转型任务，人口结构和就业形势正在发生深刻变化。在供给侧结构性改革的大背景下，养老保障制度正面临着重大挑战。
2018年国务院在机构改革方案中做出了将社会保险费交由税务部门征缴的决定，其后中央和国务院有关部门三令五申，多次提出维持企业费负不变，并提出进一步降低社保费率的要求，2019年全国范围内的“双降”政策（降低费率4个百分点和采用新缴费工资口径）从5月1号开始执行。
降费必然会影响到养老保险基金收入，带来基金支付压力。在此形势下，基本养老保险制度的改革需要标本兼治，从制度根源和参数改革等方面，出台综合性设计方案，提升养老保险制度的财务可持续性。
以降费为契机，扩大养老保险个人账户
从制度根源上分析，当前社保增收的内在动力来自制度的激励性。一方面通过降低缴费门槛，将当前未参保的中小企业和灵活就业人员纳入进来，扩大覆盖面；另一方面鼓励参保者多缴多得，坐实费基。
虽然税务部门征费的“外部压力”可以在一定程度上解决制度的增收问题，但参保者逃费动机和“基数之痛”（指参保者在缩小缴费基数上发生的诸多道德风险）等都没有从根本上改变。解决这些问题的一个“治本”办法是扩大个人账户比例，强化多缴多得的激励机制。例如，采取雇主缴费对个人缴费的配比政策，降费后将企业缴费（16%）中的一部分（8%）纳入个人账户，个人账户比例扩大到16%。个人账户缴费采用名义账户下的记账利率方式，扩大账户之后，复利的作用使其资产积累和回报预期透明、易懂、直观，增强参保职工如实缴费的“内生动力”，并主动监督雇主缴费。除增强制度激励性外，扩大个人账户还可解决很多其他制度痼疾，包括存在道德风险、交易成本高、统筹层次低、转移接续困难，财政负担不断上升等难题，有利于整体提高养老保险的制度运行质量，实现长期可持续性。
通过结构性改革实现全国统筹
我国城镇职工基本养老保险制度采取社会统筹+个人账户式的“统账结合”模式。从20世纪90年代建立制度初始，政策设计即存在着“先天不足”，由各地进行统筹试点，一直未出台全国统收统支的政策，多年来的“路径依赖”使得低层次统筹的利益格局逐步固化下来，实现全国统筹的改革难度越来越大。
依据国际经验，实现养老保险全国统筹的路径主要有以下几个方面。一是养老保险制度模式的选择。例如，个人账户式的养老金是不存在统筹问题的，由于养老金是个人产权性质的，参保人员跨地域流动时，不存在转移接续问题；而国民年金性质的养老金也是不存在全国统筹问题的，全体退休人员发放统一定额的养老金，也不涉及跨地区统筹问题。二是不同地区间的转移接续措施。造成统筹的障碍主要来自于制度不统一，例如在欧盟区的30多个国家内，各国的养老金制度五花八门，人员跨国流动时就要涉及分段计算养老金待遇和国家间资金结算的问题。
我国城镇职工基本养老保险制度的统筹问题具有中国特色。其一，虽然制度是统一的，但各地在养老保险费率、计发等参数上并不尽一致；其二，养老金待遇计发与各地的社会平均工资标准挂钩，造成劳动力跨地区流动时养老金伴有“损益”效应；其三，在融资上，养老保险制度财务并不独立，各级财政“纳入”收支之中，造成中央与地方政府间的博弈。针对这些障碍因素，只有从制度结构改革上入手，才能解决根本性问题。
可以考虑的主要结构性改革思路有两种选择：一是改造现行“统账结合”模式，实行“国民年金+个人名义账户式”的“新统账结合”制度，既可以消除统筹障碍，也可以增强制度的缴费激励性和财务可持续性。国民年金是定额式的，起到底线公平的再分配作用；而个人账户养老金则起到养老收入储蓄作用，成为养老保险收入中的主体部分。这种方式是一种调整幅度较大的结构性改革，涉及养老保险制度的重新定位，但推行起来，制度转轨成本并不高。二是维持“统账结合”制度不变，改革养老金待遇计发规则，建立收入关联型养老金。如上所述，造成养老金待遇地区差的一个基本规则是将待遇水平与当地的社会平均工资水平挂钩。这一规则在户籍制度逐步解体、全国劳动力跨地域流动日益频繁的形势下，已越来越不能适应经济社会体制的转型需要。从养老保险权利与义务对称的基本原理出发，个人退休时的养老金待遇应基于个人缴费，多缴多得，精算平衡。因此，建议将现行计发办法中与当地社会平均工资挂钩的部分取消，将养老金待遇完全与个人的缴费水平和缴费年限挂钩。这样，参保者在地区间流动时，转移的仅是社保账户中的参保信息，与资金转移无关，无论在何地领取养老金，都是基于个人的历史缴费。这种待遇计发方式操作简便，全国统一结算，消除了各地之间的基金收支“算账”关系，可为实现全国统筹奠定技术基础。该改革思路可以说是一种参量改革方式，并不涉及制度结构的根本性变化，但在向全国统筹过渡的进程中，需要配合以社保经办管理体制的改革，例如建立全国统一的参保信息数据库和经办管理网络。
加快推进基本养老保险制度的参数改革
除了结构性的制度改革之外，养老保险制度的财务精算平衡还有赖于各项参数的合理设计和密切配合。当前基本养老保险运行参数还存在着诸多不合理之处，例如退休年龄低、缴费年限少、待遇指数化机制尚未建立以及缺乏财务动态调整机制等，应尽快出台相应的改革方案加以改进。
一是尽快出台延迟退休年龄的方案。预测报告显示，延迟退休是减缓中长期内养老金收支压力的一项必要措施。从参保结构看，目前基本养老保险制度正在进入退休人口快速增长的10年期，伴随2030年左右到来的老龄化高峰，届时制度支付缺口压力巨大，尽早实施延迟退休方案既是养老保险制度改革的需要，也是适应老龄化社会下就业形势变化的需要。
二是推进基本养老保险基金投资，建立外汇型主权养老基金。目前地方基本养老保险基金的委托投资已经启动，但投资规模和进程还有待提升；为做大做强社保战略储备基金，一方面应加快划转国有资产，充实全国社会保障基金；另一方面建议利用国家外汇储备资源，建立外汇型主权养老基金，为应对未来的支付高峰提供更加坚实的储备。
三是完善精算制度，引入财务动态调整机制。从国际经验看，实行现收现付养老保险制度的国家越来越注重引入财务自动平衡机制，根据外部条件变化自动进行养老金参量调整，实现制度财务平衡。在精算机制的建设方面，我国还有很长的路要走。当前，应从延长最低缴费年限，明确个人账户记账利率，改革养老金计发办法以及出台待遇指数化调整政策等方面，建立健全基本的制度运行规则；在此基础上，再着手引入长期的自动调节机制，实现制度收支的精算平衡。
个人账户缴费采用名义账户下的记账利率方式，扩大账户之后，复利的作用使其资产积累和回报预期透明、易懂、直观，增强参保职工如实缴费的“内生动力”，并主动监督雇主缴费。
从国际经验看，实行现收现付养老保险制度的国家越来越注重引入财务自动平衡机制，根据外部条件变化自动进行养老金参量调整，实现制度财务平衡。