文/国家发改委投资研究所所长 张长春

　　长期以来，政府针对投资结构领域的诸多问题，实施了多种调整优化投资结构的政策，这些政策总体上有效，但结构问题始终存在，有时还很严重。结构政策效果有限的主要原因，是判别投资结构合理与否的标准模糊不清。

　　一、基本理论问题导致结构标准模糊不清

　　要调整优化投资结构，首先应有判断结构合理与否的依据或标准，有此标准才能识别现实的投资结构合理与否，离合理有多远，其次是有针对性地运用政策工具干预结构，使之趋近最优结构。但让人遗憾的是，经常用于判断投资结构合理与否的标准或依据，很难经得起仔细推敲。

　　例如，我们经常将产能过剩或重复建设作为判定投资结构不合理的依据，但过剩与重复是市场经济的普遍现象，是企业间展开竞争、淘汰落后的前提。我们认识到这一依据的不足，换了另一种看似科学实则仍很模糊的表述，即“不合理过剩”与“不合理重复”。但在不断变化的市场中，何种程度才是不合理，今天的不合理是否明天也会不合理，多数情况下无从断定。其他依据如产业结构层次低、城乡区域投资不均衡等也与此相似。

　　结构标准模糊不清源自经济学诞生以来，长期困扰经济学界和经济管理者的两个基本理论问题。一个是供给与需求的关系。微观经济理论、短期宏观经济理论都清晰地论述了需求对供给的主导作用，人们对此亦无太多分歧。但古典主义中的萨伊定律、新古典增长理论似乎是在揭示供给对需求的主导作用。宏观与微观、长期与短期、古典与现代经济理论在供给与需求关系上显示出的不尽一致，成为结构标准模糊不清的理论根源。

　　另一个是计划与市场的边界。从配置资源的计划与市场两种手段的边界看，无论是在竞争性领域扩大正外部性和减少负外部性，还是在准公共产品领域，政府计划在哪些具体领域发挥作用，理论上仅有原则性的说法。

　　供给与需求关系认识上的分歧，加上计划与市场边界不清，导致政府在哪些具体领域、在多大程度上、更多地从供给端还是从需求端干预结构，并无一个可供政策操作的清晰标准。结构标准模糊，面对转轨体制下纷繁复杂的经济现实，政策效果自然就不尽如人意。

　　二、优化投资结构的总体思路是促进投资主体的职能归位

　　在调整优化投资结构上，我们面临着两难选择：一方面，如果将结构调整优化完全交给市场，会面临体制欠完善所带来的市场不规范这一现实难题。如果等体制完善后市场自动解决结构问题，面对不断增大的外部竞争压力和被边缘化的风险，会失去发展机会，我们等不起。而且即使在市场体制完善的发达国家，政府也会基于保持和提高国家竞争力而采取行动。因此，调整优化投资结构是管理部门的一项重要任务，不能放弃也不可轻视。但另一方面，理论和现实都决定了并无识别投资结构合理与否的清晰标准，依据原则性的模糊不清的标准既难以准确判断结构优劣，也不能准确指导调整优化投资结构的行动。

　　破解这一两难必须另辟蹊径。回归结构形成的微观基础，从塑造结构的各类投资主体角度，寻找理论上符合规律、实践中便于操作的依据来管理投资结构。

　　市场中之所以存在政府、国企、民企外资等不同类别的投资主体，根本原因在于社会需要公共产品、准公共产品和竞争性产品。其中，提供公共产品的政府投资和提供准公共产品的国企投资作为国有投资，主要是为提供竞争性产品的民企外资等非国有投资创造环境和条件，非国有投资则是壮大产业竞争力、提升国家竞争力的主要力量。从微观基础看，三类投资主体分别承担着不同的投资职能。

　　从政府、国企、民企外资等投资主体的投资职能上管理投资结构，是一个界限比较清晰、识别相对容易、政策针对性较强的办法。从投资职能上看，只要各类投资主体很好地履行了投资职能，投资结构就是合理的。

　　1．政府投资促进全民享有均等化的公共服务

　　政府投资集中于公益性和部分准公益性领域。公众对公共服务的需求，需要有组织的供给方式才能得到满足。正是有了公众所必须、社会个体所不能和政府所具有的公共服务的职能和能力，政府投资才具备了存在的必要性。所以，政府投资的主要职能是利用公众税收，投资于公益性和部分准公益性领域，为公众免费提供公益性公共服务设施和部分付费的准公益性公共服务设施。这些设施既是公众个人维护其生存、生活的基本条件，也是社会投资得以顺利进行、促进提高全社会投资效益的必备条件。

　　政府投资促进人人享有均等化的公共服务。公共服务设施特别是基本公共服务设施直接关系到每一个人的生存、生活和发展机会，涉及社会个体成员的基本权益。基本权益在城乡间、地区间和不同收入人群间的均等化分配，是社会正义的标志，也是人民的宪法权利。

　　2．国企投资追求公共利益

　　追求公共利益是国家所有权的本质要求。从国企投资提供产品和服务的公共性上看，国企投资实际上是政府投资职能的延伸。但作为有一定经济效益的企业投资，投资效益、效率也应是国企投资所应追求的理念，而且相对政府投资而言是国企投资所特有的、更应注重的理念。但与民企外资等追求效益、效率是基于企业、个人利益考虑不同，国企投资追求效益、效率是为了谋求一国或一地区全体人民的共同利益即公共利益。这就决定了国企投资范围的界定、领域的分布等，都应受到追求公共利益这一准则的约束。