2012年05月25日星期五

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网络实名制问题

起源

中国网络实名制的源头，一般都认为是2002年清华大学新闻学教授李希光在南方谈及新闻改革时提出建议“中国人大应该禁止任何人网上匿名”。2002年4月29日，广州电视台《都市在线》栏目在邀请李希光做了一期访谈节目。谈到网络在发展过程中遇到的问题时，李希光提出了“人大应该立法禁止任何人匿名在网上发表东西”的观点。他认为网络也应该严格的受到版权和知识产权的保护，“同时网上写东西要负法律责任。”“包括传统媒体，应该提倡用真名，不用笔名发表文章。……利用假名发表东西是对公众的不负责。”

他的这番言论在网上引起轩然大波，被称为“李希光事件”。虽然经过了一段时间言辞激烈的争论，但是随后并没有相应的措施出台，事情也就不了了之。之后李希光自己也称已经对网络实名的话题丧失了兴趣，“禁止网上匿名是非常不现实的，在法律上和技术上都行不通。”

然而诞生于2004的价值中国网，却至今一直实施实名制，并且在迅速发展。

积极意义

网络实名制最主要是为了防止匿名在网上散布谣言，制造恐慌和恶意侵害他人名誉的一系列网络犯罪。网络实名制是网络文化中争议较大的一种，习惯了在网络这种虚拟空间中生活的民众反对实名制，但同样有网民实名制能有效遏制网瘾，并使网友看到更有责任的言论，有利于建立社会主义信用体系，提高个人信息的准确度，人与人之间的联系将更方便安全。

基础前提

VIEID(Virtual identity electronic identification)即俗称的网络身份证，VIEID的普及是互联网实名制的根本前提。VIEID是互联网络信息世界中标识用户身份的工具，用于在网络通讯中识别通讯各方的身份及表明我们的身份或某种资格。据CNNIC发布的《互联网发展及诚信状况热点数据》显示：35.2%的网民对目前的互联网诚信状况感到不满。被调查网民中，从未被仿冒网站欺骗的不到10%；网民账号及个人信息被盗改者占44.8%，诱因为“访问假冒网上银行、网上证券、电子商务等网站”的占16.8% 。有专家甚至表示，全国每年因各种失信行为造成的经济损失超过5000亿元。可见，网络安全令网民对网络购物严重缺乏信任，已成为中国电子商务市场最大的“票房毒药”。而互联网身份证VIEID的推出有望使网络诚信问题从根上得到解决。

发展进程

从2003年开始，中国各地的网吧管理部门要求所有在网吧上网的客户必须向网吧提供身份证，实名登记，以及办理一卡通、IC卡 (Integrated Circuit Card，集成电路卡)等，理由是防止未成年人进入网吧。

2004年5月13日，中国互联网协会发布了《互联网电子邮件服务标准》(征求意见稿)，首次提出实名制并且强调电子邮件服务商应要求客户提交真实的客户资料，该资料将是判断邮箱服务归属的标准。9月26日中国共产党团中央所主管的中国青少年网络协会成立了游戏专业委员会，并决定在今后一年里，建立中国青少年全国游戏玩家俱乐部，为网络游戏中实施实名制打下基础。2004年初，实行全站实名制的网站出现，最典型的是价值中国网。

2005年2月，信息产业部会同有关部门要求境内所有网站主办者必须通过为网站提供接入、托管、内容服务的IDC、ISP来备案登记，或者登录信息产业部备案网站自行备案。无论是企、事业单位网站，或是个人网站，都必须在备案时提供有效证件号码。通信管理局将对截至6月30日24时仍未向备案管理系统报备相关信息的网站实施暂时关闭，通知相关接入服务提供者暂时停止其接入服务。信息产业部电信管理局相关负责人敦请被暂时关闭的网站务必在7月10日24时前补办备案手续，否则将被关闭。

2004年，中国教育部发布的《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》，明确提出在高校教育网实施网络实名制，并成为中国教育部对中国高校进行审核的重要依据。至2005年3月，以清华大学水木清华BBS为首的一批各大高校的BBS向仅限实名制校内交流平台的转变。

2005年7月20日，中国最大的即时通讯公司腾讯发布公告称，根据深圳公安局《关于开展网络公共信息服务场所清理整治工作的通知》，配合中国有关部门对腾讯开展的网络公共信息服务进行整理，对QQ群创建者和管理员进行实名登记工作。而此时正好媒体报道韩国网络实名制的情况，因而腾讯的这一举措被广泛看作是“中国全面推行网络实名制的序幕”。

2005年7月22日，新华网称从7月22日起至9月底，中国深圳警方将开展为期3个月的网络公共信息服务场所清理整治工作。其中，警方将对BBS、BBS的版主进行实名登记，并校验身份证号码。8月5日中国文化部、信息产业部联合下发《关于网络游戏发展和管理的若干意见》。该意见稿称为防止未成年人沉溺于网络游戏中的杀怪练级，要求“PK类练级游戏（依靠PK来提高级别）应当通过身份证登陆，实行实名游戏制度，拒绝未成年人登陆进入”。

2006年10月，中华人民共和国信息产业部提出对博客实行实名制，在网上引起很大的反对声音。

2007年3月，中国互联网协会发出消息称中国互联网协会在推进博客实名制，被媒体认为博客实名制已成定局。而此前，中国已经有博客服务商推出全站实行实名制注册的博客网站。2007年5月28日，中国有网站已实行实名制三周年，主要是价值中国网。2007年8月，《博客服务自律公约》鼓励博客实名制。互联网协会和多家互联网厂商将逐步引导、鼓励博客走向实名制。新浪、搜虎、网易等十多家知名博客服务提供商在互联网协会的牵头下共同签署了《博客服务自律公约》。互联网协会希望通过厂商的规范作用，鼓励、引导博客作者逐渐走向实名制。此外，《公约》还要求博客服务提供商制定有效的实名博客用户信息安全管理制度，保护博客用户资料。

2008年1月，“两会”召开，网络实名制立法进程启动，再度引起关注。先是1月底，宁夏、甘肃两省推行版主实名制。之后，吉林省也宣布要搞版主实名制，并明确跟帖一律先审后发。2月15日，公安部机关报《人民公安报》刊发长文，首次确认要在全国推广版主实名制。2月18日，重庆市成为第四个公开宣布推广版主实名制的省市。2月19日，北京市宣布年底前实现全市网吧上网登记实名制。这些地方的实名制先行之举，表明大范围的网络实名制渐行渐近。2008年8月，国家工业和信息化部正式答复网络实名制立法提案，虽未获通过，但表示，“实现有限网络实名制管理”将是未来互联网健康发展的方向。

2009年1月，某网开始执行IA实名机制标准；IA实名机制标准是一种绝对实名机制，将真实姓名、身份证号、手机、地址一次性检核。

2010年4月13日，人民日报发表价值中国网创始人兼CEO林永青的署名文章《网络实名制利弊之辩》。2010年4月29日下午，十一届全国人大常委会举行第十五讲专题讲座，主讲人是中宣部副部长，中央外宣办、国务院新闻办主任王晨。他从当前我国互联网发展和管理现状、互联网发展趋势和面临的主要挑战、进一步推动我国互联网科学健康有序发展等三个方面作了详细讲解。在这次讲座中，国新办首次透露此前已在重点新闻网站和主要商业网站取消新闻跟帖“匿名发言”功能，并称取得实效，同时，这也是国新办首次公开确认我国正在积极探索及推动论坛、B B S等各种网络互动环节的普通用户实名制。

相关法律

《互联网信息服务管理办法》（国务院令第292号）

《非经营性互联网信息服务备案管理办法》（信息产业部令第33号）

相关争议

网络健康问题

我们现在很习惯把网络生活和现实生活分开来说，这还是因为网络对于我们来说比较陌生，就类似如果习惯了在没有电灯的环境下生活，一旦有了电灯，夜生活多了，大家就关注在电灯下生活的健康问题。网络生活是现实生活的一部分，因为有了网络，人们以往的生活被增添了很多内容，因而生活方式大有改变。从健康角度看，健康网络生活是以往健康现实生活的延伸，简单说还是身体健康和心理健康问题。因为有了网络，人们可以很长时间待在网上，足不出户，运动和劳动的时间大大减少，身体习惯有很大改变，我们也经常看到因为长时间上网而产生各种疾病的报道。从这方面看，健身行业应该有很大的发展机会了。

就心理健康问题来说，产生的问题可能还要多。在网上可以接触到各种各样的东西，新鲜的，刺激的，隐私的，暴力的，发泄的等等，尤其对青少年心里健康影响更大。而目前对这些东西的防范基本是不可能的。因为这些，要普遍实现健康的生活，不光靠个人的“自控”、“自律”、“自我调节”和“自我锻炼”，面对网络所带来的社会生活环境、生活方式和生活内容的改变，政府政策制度、行业自律同盟，企业创新发展必不可少。只有政府机构、行业组织、企业单位和网络用户共同努力，保持沟通与连动，才能实现健康的生活秩序和环境。

网络实名制并非“治标不治本”

网络实名制一定是有利的。网络既然成了社会活动不可分割的组成部分，那么通过网络所进行的各种活动也就应该服从整个社会活动秩序。我不赞同有人说“实名制”治标不治本。正如人不能缺少空气，但有了空气不能保证人的健康一样。实名制是社会交往和社会活动的基础，是网络环境下整体社会诚信体系建立的必要条件。当然在过去关于实名制的大讨论中，我们曾担心有很多只有在“非实名”环境下才会产生的好东西，会因为“实名制”而不复存在。诸如因各种“自由空间”促生的激情，使人们愿意更多学习网络、更多参与网络活动，因此产生更多网络使用者和新的商业模式，并带动网络的发展和服务水平的提高。但这些和其它众多因创新环境所产生的发明创造、科技进步一样，一旦成为社会“主流”，就必须和整个社会系统相融合，或者改变过去，或者被将来所改变。既然改变是必然的，我们不如把讨论的焦点放到如何改变才更好的方向上，以适应和推动社会发展。

如何发展实名制

就中国如何发展实名制这个问题，可以分解为几个问题，什么时候需要身份确认，什么时候可以不确认身份，什么时候还需要隐私保护，以及政府政策如何顺利实施实名制等。其它国家的经验，给了我们很好的参考和借鉴，但中国社会的人文环境、经济环境有自己的特点，还是找到自己切实可行的办法比较好。

首先，与众多经济活动，特别是经营和交易相关的网络服务，是需要实名制的，有些自建立开始就是实名制，这是诚信网络服务的基础保障。如果有了实名身份确认机制，至于在论坛或留言板上是否显现真实身份可以灵活对待。

其次，有些网络服务是不需要强制确认身份的。比如慈善捐助、举报投诉、互助交流、专业网络群组的内部讨论等。

此外，实名制和隐私保护，实名制和积极性保护等问题有时会成为矛盾。比如网络服务方对用户个人信息，隐私信息的泄露和侵犯，实名制给经营个体带来成本升高等问题，这些需要政府在网络服务的更宏观、更基础的机制方面给与重点考虑，来克服实名制带来的“副作用”。比如由政府建立具有监管体制的第三方机构提供对网络使用者的统一身份认证；在网络使用费用、税收、补贴等方面给予实名制者更多激励措施。

简而言之，对于能够明显确定需要或不需要实名制的场合，应该迅速推动实施，越快越好。对于不能明显确定的场合可以通过政策鼓励方式推进。

由中美电子商务差距看实名制

我们可以看到，中美电子商务差距十分巨大。这是电子商务整体环境的巨大差距造成的，原因很多。政策和立法在规范和促进电子商务发展方面的作用是及其关键的，而我们和美国在这方面的差距相当悬殊。自1995年美国尤他州颁布《数字签名法》以来，关于身份认证和手段问题的激烈争论就没有停止过。争论越激烈，问题越关键，通过美国在电子商务立法的实践和发展可以看到这个特点。

就我们现在所议论或争论的网络实名制而言，应该在促进中国电子商务发展，缩短中美电子商务差距方面具有里程碑性意义。

实行实名制需要的条件在我们国家已经讨论有一段时间了，也包括身份认证机构、过程和手段等各种问题。这些问题的解决不是一蹴而就的，但并不能说明实名制就完全没有条件。政策和立法有宏观性、协调性的一面，在具体制定和实施中也可以由基础到深入，由宏观到微观。

目前中国的网民规模已居世界第二位，再过一段时间就到第一了。网络对人们生活的渗透，电子商务的蓬勃发展已经势不可挡，从发展速度和规模看，都正在和社会主流经济活动相融合。作为标志性政策和制度的实名制的建立和实施，不应该再讨论需不需要，论证那些条件还不成熟，而是势在必行，应该是哪里不行哪里解决的问题。

日前，杭州市人大常委会审议通过了《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》，要求从今年5月1日起，发帖、写博、网游要提供有效身份证明。但新规实施后却受到社会各界的争议和质疑。请关注—“网络实名制”为何难以操作？这项“新规”自实施以来，社会各界纷纷表示质疑，有关“网络实名制”的争议不断。互联网信息服务商以及网民如何执行“新规”？记者就此进行了一系列调查。

实际操作颇有难度

如今，记者打开杭州网、19楼等当地多个知名网站的论坛、博客板块发现，“新规”在这里仍处于“束之高阁”的状态。

杭州网的论坛里，记者点击注册后，显示如下提醒信息：不得利用本站危害国家安全，捏造或者歪曲事实，散布谣言等等；对自己的言论和行为负责。会员违反论坛规定触犯法律的，责任自负。阅读完毕后，只需要提供用户名、密码、电子邮箱等几个信息即可注册，全然没有身份证明的踪影。记者注册了一个账号，10秒钟左右搞定，随后就可以自由发帖了。

多个当地网站论坛客服人员告诉记者，目前他们所在的网站还没有要求注册用户必须提供有效身份证明。浙江在线的论坛客服人员称，真的实行恐怕要等待有关部门的具体通知。

上海市信息法律协会副秘书长李立律师提出，法律规章贵在“明确”，明确的规定，才能让大家有明确的行为预期。而杭州这项“新规”，有不少概念诸如“恶意”“人身攻击”“谣言”“扰乱社会秩序”“捏造事实诽谤他人”“可能危害”等，并没有相对明细的界定。这些概念直接涉及到处罚或处理的内容，如无明细的界定，就等于给相关行政部门极大的自由裁量空间，这不符合现代法治约束政府权力的精神。

还有专家指出，散布谣言、影射他人、人身攻击等条款，在实际操作时也有难度，比如部分失实的传言算不算谣言？如何保证执法部门的判断公允？判断“扰乱社会秩序”等行为要不要经过公开讨论和辩论？最终由哪个部门来裁定？关于“诽谤”的标准是什么？涉及官员丑闻包括贪腐案件，也算个人隐私吗？如此等等。

　　但也有人认为，杭州实施网络“新规”，目的是为了营造良好的网络环境，其探索做法值得肯定。

需要“鼓励”而不是“过滤”

社会各界人士最为关注的是《条例》第19条：互联网信息服务提供者提供电子公告、网络游戏和其他即时通信服务的，具有用户注册信息和发布信息审核功能，并如实登记向其申请开设上述服务的用户的有效身份证明。电子公告服务是指在互联网上以论坛、聊天室、留言板、博客等交互形式为上网用户提供信息发布条件的行为。

杭州市人大常委会认为，随着网上交流方式的增多，网民、网吧数量快速增长，计算机信息网络安全问题日益突出，有必要制定地方性法规，以维护国家安全、公共利益和社会稳定，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

一些网民担心，“如实登记用户有效身份证明”后会对网络监督造成致命打击。经常在网站论坛间流连忘返的杭州市民徐小姐说，要实名才能发帖，写博客，谁还敢举报？“我是不敢了”。

浙江省社科院社会学所副所长杨建华表示，实名举报是要承担很多风险的。就目前而言，政府方面对于网络监督应当“鼓励”而不是“过滤”，及时解疑释惑，引导网上舆论。如果一味地堵塞言论，其结果往往是事倍功半。

“要保护网络安全，首先要保护网络说话者权益。互联网是疏导社会矛盾的有效的‘排气阀’，而‘网络实名制’将堵塞这个‘排气阀’。”浙江大学传媒和国际文化学院副教授邵志择认为，不能因为网络言论存在一些问题而“因噎废食”。

“拓宽渠道”而不是“收缩空间”

引发争议的另一个焦点是：“网络实名制”将会“收缩”公民诉求表达的渠道。　　近年来，党和政府各级领导与普通民众通过网络交流日益频繁，互联网已成为当前公民表达诉求的重要渠道。最高人民检察院日前公布了修订后的《人民检察院举报工作规定》，在新增的举报渠道中，网络就是其中之一。

杨建华说：“互联网之所以成为公民表达诉求的重要渠道，其中一个重要原因就源自于网络发帖举报的匿名性和放大效应，这既能保护举报人的安全，也可以避免石沉大海。”

邵志择认为，网民发表的意见，也有一些谣言、语言暴力等问题，但毕竟是极少一部分，守法的网民是占绝大多数的；对于喜欢造谣生事的网民，可以通过刑法等法律追究其责任，如果为防范极少数人的不良行为，而让全体网民“收缩空间”，这样做会不会“矫枉过正”呢？

“实名制只能是提倡，不能用立法来强制推行。”浙江省委对外宣传办公室有关负责人说。浙江省经济和信息化委员会信息化管理处处长吴君青告诉记者：“在征求意见时，我们向省人大常委会书面意见反映了两次，希望再斟酌斟酌，暂缓出台该条例，里面很多内容不是很成熟，也不是很好操作，现在还没到立法阶段。” 　　媒体专家认为，对于互联网的管理，要坚持三个原则：一是有利于拓宽公民诉求渠道；二是有利于促进积极有效的网络监督；三是有利于营造健康向上的网络环境。　　杭州市人大常委会审议通过的《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》规定：从今年5月1日起，发帖、写博、网游要提供有效身份证明。杭州由此成为全国第一个通过地方立法实施“网络实名制”的城市。但社会各界争议不断，当地多家网站称执行困难。

实际操作太困难

真实身份无规可查。在杭州网的论坛，点击注册后所显示的必填信息中，全然没有身份证明的踪影。记者注册了一个账号，10秒钟左右搞定，就可以自由发帖了。　　多个当地网站论坛客服人员接受采访时说，目前他们所在的网站还没有要求注册用户必须提供有效身份证明。浙江在线的论坛客服人员称，真的实行恐怕要等待有关部门的具体通知。19楼的客服人员则表示，“这个事情我们是知道的，但是怎么操作还不是很清楚。”

“准确核实网民信息，很难做到。”杭州当地一家网站的负责人表示，是让网民来我们网站当面验证，还是在注册时要求网民真实填写相关信息？目前还没有细化的规定。

保障网民批评权。“新规”一出，让杭州市500多万网民一下子“跳”了起来，许多网民认为，上网发表言论必须“实名”，这会带来一个很大的负效应——“过滤”方兴未艾的“网络监督”，当前，有关部门更需要研究的是“如何进一步保障网民批评个别不良官员的权利！”

让举报无后顾之忧。近年来，网络监督发挥了越来越大的社会作用，尤其在舆论监督方面已成为传统舆论监督的重要补充。比如陕西周老虎事件、云南躲猫猫事件、南京周久耕事件、温州“购房门”事件等，皆是借助匿名网友的爆料，引起社会的关注，最终才得以还原真相、惩恶扬善。

实践

韩国

韩国是率先推行网络实名制的国家之一，2009年6月28日起韩国的35家主要网站将按照韩国信息通信部的规定，陆续实施网络实名制。按照这一规定，今后网民在韩国主要网站发布信息必须先接受身份验证。韩国推出这一规定旨在减少网上不良信息，促进网民对网络行为负责。据韩联社报道，为了减少在因特网上非法搜集个人信息的行为，韩国政府决定分阶段废除因特网实名制。据悉，韩国的因特网实名制是2007年7月开始启动的确认身份制度，目的是对因特网上的帖子和跟帖要求网民作出负责任的态度。但是随着网上搜集的个人信息大批量被偷窃或泄露之后，舆论出现废除要求。

据韩国媒体7月份报道，韩国国内某著名门户网站遭到黑客袭击，造成3500万名用户信息泄漏，规模空前。被泄漏的信息包括未经加密的用户名、用户姓名、电话号码、电子邮件和经加密的密码、身份证号码等等。由于用户姓名和电话号码大量被泄漏，有可能出现利用这些个人信息的电话诈骗、发送垃圾邮件等非法行为。　　韩国行政安全部11日在与大国家党举行的党政会议上介绍了“个人信息保护综合对策”。对策主要内容为：分阶段废除因特网实名制；个人或企业利用身份证时事先获得政府批准；完善同意搜集个人信息有关制度。与会的大国家党有关人士表示，往后将会继续讨论限制在因特网上搜集身份证号码、设定个人信息有效期、引进网上个人识别号码(i-pin)制度等方案。