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英国脱欧之创新生态

价值中国:了解到您多年来一直在研究产业政策。从当前快速变化、甚至颠覆创新的全球产业环境来看,宏观产业政策是否还有必要性或效率?另有哪些新的研究认知?

傅晓岚:我本人一直从事发展研究,这对于发展中国家而言是一个极为重要的方面。在回答这个问题之前,首先要明确“产业政策”的定义。产业政策在形成初期是一个相对狭义的概念,是一些学者从日本、韩国和中国台湾等地,总结出的关于选择哪个行业和企业进行扶持的经验,即“cherry picking”政策——选择赢家

但现在的产业政策经过多年的研究实践,已经发生了巨大变化。目前对产业政策的研究更广泛,不再停留在这种“选择赢家”的政策,而是更加普惠化,希望能够惠及整个行业乃至整个经济。例如对教育基础设施的投资,这种对科技研发的扶持和对人才培养的投入都不仅针对某一企业,而是惠及整个行业乃至社会。

现在各国都没有完全放弃对具有重要战略意义的产业进行扶持,然而产业内"选择赢家"的评价方式也一直受到批评。首先这个过程中可能滋生腐败,其次政府也无法确定national champion(冠军企业),因而造成产业政策效率低下。因此,目前更加推崇的是新型产业政策,不是仅扶持某一企业,而是在某个战略性产业以支持整个创新体系。例如美、英等国成立的创新网络及创办的各种研发计划。这就是对产业政策的广义定义。

因此,从这个角度来讲,产业政策一直在演化,从狭义到广义,原来低效、易滋生腐败的“ 选择赢家”的政策逐渐被淘汰,更多转向现在对整个产业、整个创新体系的横向的、普惠性的支持。尤其在新冠疫情爆发后,产业政策的作用有明显的回潮趋势。

不仅是在 Covid-19疫情之后,其实早在第四次工业革命的竞争中,欧盟、美国、英国都提出要采用产业政策,德国公布的《国家产业战略2030》就明确提出要大力扶持德国乃至欧盟的冠军企业。而发展中国家本身处于落后追赶的位置,但缺乏完善的市场和有效的市场机制,因此也更需要相应产业政策来保护幼小企业。剑桥大学韩国经济学家张夏准指出,发达国家“踢开梯子”(Kicking Away the Ladder)、而发展中国家“需要梯子”,指的正是产业政策。关于这个观点尽管一直存在争论,但的确体现了很多发展中国家希望有一定产业政策空间的诉求。

目前全球产业政策有回潮趋势,但早已摆脱了“选择赢家”的旧模式,而是呼唤政府对整个产业的普惠支持。总体而言,新的产业政策呼吁政府在经济发展中起到更积极活跃的作用。

  

价值中国:您刚才重新定义了产业政策,那么可否认为传统的产业政策更像是投资公司的做法,而现在的产业政策则更像政府行为?

傅晓岚:您说的非常对,目前政府在经济发展中的作用被加强。而传统“发现冠军企业”的做法更类似投资公司的行为,但还是有所不同。目前,各国对运用产业政策来支持重要产业已经达成某种共识,但是政策的落实手段不同,对资金和政策工具的使用偏好也不同。

  

价值中国:从创新生态来比较,您认为欧洲和英国各有什么样的优势和劣势?

傅晓岚:欧盟有一个发达、统一的大市场,这是其一大优势;同时,欧盟有27个成员国,其发展情况、发展阶段各不相同。北欧一些国家注重在培育创新生态体系,但不采用明显的产业政策。除了对于像人工智能这种基础性技术的扶持,在其他领域并没有明确的扶助目标产业

政策实施的组织结构也相对松散,在市场和创新生态体系的体系中,包括咨询公司、企业、大学、政府顾问、各层级政府机构等在内的参与者,都在共同打造这个生态体系,协调创新发展。但也有一些欧洲国家“有形的手”的作用更为明显,例如德国和法国。法国带有更多的社会主义色彩,法国是存在国有企业的。整体而言,欧盟的产业政策有一些重点企业和重点扶持领域,但在落实下去的时候,更多是一个市场化的行为。

欧盟有一个智慧专业化(Smart Specialization)创新政策。这是一套基于纠正市场失灵的创新政策,既支持又保持竞争中性,同时不打破市场均衡。但在欧盟这样一个大市场中执行统一政策,有些群体和产业获益了,但不可避免同时也有一些国家付出代价,例如意大利、西班牙,这也是为什么在几次欧债危机中,欧盟会出手解救某些特定经济体的困境,这并不完全是出于人道主义,还有相当程度上的经济考量。

而英国属于典型的通过市场调节的国家创新体系。英国创新生态系统相当开放,但其经济体量、人口指标都相对不大,其自身定位就是一个小型开放经济体(small open economy).英国政府属于市场经济主导下的“小政府”体制,所以主要是依靠开放和自由竞争,来促进其生态体系发展。正是这样的盎格鲁-撒克逊体系中诞生了许多世界级发明,无论是工业革命还是科技革命,很多颠覆性创新思想,都来源于这样一个体系。

  

价值中国:您如何评价英国"脱欧"对于其创新能力的影响?

傅晓岚:“脱欧”对英国的创新能力的影响肯定是有利有弊。从短期和表面上看,一些弊端是很直接的。一方面是对创新人才的限制,因为在欧盟中英国可以吸纳很多优秀人才。而脱欧之后,对吸引人才增加了很多不便,比如如何安置人才家属等问题,所以脱欧肯定会大大减弱英国对欧洲顶尖人才的吸引力,能否参与欧盟的“地平线计划”(Horizon)也不确定;就算参与,也还是会受到一定影响。

而长期好处是,脱欧给英国与印度、巴西,包括东南亚地区带来了新的合作机遇。同时,创新体系的中心,具有一定的“知识生态”黏性,现在英国正式脱欧,但区域金融中心还是在伦敦,没有搬去巴黎或者都柏林。因为对于知识密集型产业的人才,改变工作地点意味着整个家庭的迁徙,以及子女教育、医疗等一些问题。所以说“脱欧”有负面影响,但是不必过分夸大。

  

价值中国:请您谈谈科技对于后疫情时代,经济和社会恢复中的角色和作用。如何理解持续发展与灾后恢复的关系?

傅晓岚:首先,疫后的经济恢复必须建立在可持续发展的框架下,这一点各国已达成共识。科技对疫后恢复的促进,在中国感受尤为真切;尤其是在抗疫过程中维持民生,数字技术都起到了重要作用。

后疫情时代,数字经济极有可能成为一个新的增长引擎。不仅仅是数字经济本身的发展,还有为了促进数字经济发展所需提供的基础设施,都将创造很大的经济效益,就也就是中国提出的“新基建战略”。

中英在民生科技方面的合作潜力也十分巨大。例如,粮食、农业、环境治理、新能源发展、水的治理和医疗健康都是涉及到民生的科技领域。在这些领域中,中英有很大的互补合作空间。同时,中英面临许多共同的问题,例如人口老龄化、气候变化、粮食安全、能源安全等问题。

英国具有世界一流的科研创新能力,中国具有庞大的市场资源,两者具有很强互补性。而且,在某些领域,例如环境技术,中国近年来发展突飞猛进,双方更可以形成一种接近于“强强合作”的模式。但考虑到疫情对各国经济带来的负面影响以及复苏的艰巨性,在短期内,合作很难有一个大跃进式的发展,但一定会得到两国政府的重视和支持。

  

价值中国:中英科技合作主要有哪些有利和不利条件?

傅晓岚:除了上述中英的优势互补,人才交流也是一个十分重要的方面。中英人才交流语言障碍相对较小,同时英国具有教育资源的优势,这为中国人才的国际化提供了一如继往的重要机遇。

可预见挑战将主要来自三个方面。第一,意识形态因素。两国价值观存在很大差别,意识形态的不同带来了不确定性。第二,美国因素。英国面临美国方面的很大压力,逼迫其选边站。第三,中国的开放程度。中国需要更强的改革和开放力度,克服内部阻力进一步对外开放。例如,这就涉及到产业政策如何制订和实施的问题、对市场创新主体如何界定和扶助等等问题,这些都是目前中国亟需解决的问题。

  

价值中国:“中国转型正在由模仿向原创转变,但近年中美贸易战加剧等事件表明中国还有很长的路要走”。您认为中国创新具有的最大优势是什么?最需要避免的可能陷阱有哪些?其实,这个问题跟最近中国跟欧盟谈判的投资协议的条款分歧,也基本上是同样性质的问题。怎样更公平地开放?

傅晓岚:无论是中国与欧洲近日签署的中欧投资协议,还是中国最近加入RCEP,以及中国积极谋求加入CPTTP,都释放了进一步改革开放的积极信号。至于应该避免的陷阱,我认为主要是避免由于贸易战导致的闭关锁国、关起门来搞创新,即:盲目强调关门自主创新等。贸易战再加上疫情之后国际环境的变化,中国提出了“双循环、补短板"的战略,这是必要的应对措施,但应杜绝对“应对”政策的过度解读,走上“关门自主创新”的道路,如此,就可能是一个很大的陷阱。

国内经常提到“协同创新、开放共享”,这是能力的提升,包括研发能力和国际合作能力的提升。同时中国具有巨大的市场和勤劳的人民。我认为中国几十年改革开放所取得的成果,与全体中国人的勤劳是分不开的。中国在改革开放的40年,总结出了自己的创新道路,既不是完全的市场导向,也不是完全的政府导向。中国的成功跟市场化和开放有很大关系,政府和国家也承担了重要角色——当然,在不同领域、不同行业、创新的不同环节,所起的作用也不尽相同。

  

价值中国:请简要谈谈您对牛津大学技术管理发展中心的新年发展规划。

傅晓岚:我们中心主要致力于提升发展中国家的技术和管理能力:一方面,研究如何帮助发展中国家提升他们在技术和管理方面的能力,另一方面,深刻理解技术进步和管理能力提升,对发展中国家的经济、社会、政治带来的各种影响。

技术,是一项十分复杂的现象级要素,既能给社会带来进步,同时也带来挑战、并且要求相应措施的出台。我们研究的主要目的是理解其产生的影响,并提出相关的政策建议。例如,如何通过政策措施来扶持发展中国家技术能力提升,如何通过引导技术和创新,为人类可持续发展服务,如何决策才能让大多数人在享受科技红利的同时、将其负面影响最小化。这是我们中心研究的宗旨。

接下来我们主要侧重两方面研究:一方面是数字技术,数字技术对于可持续发展的影响,以及相关的国际和国家层面的各种政策措施。研究发展中国家如何在平台经济中,实现追赶以及平台经济在可持续发展中的新型商业模式。另一方面是绿色技术和绿色发展,即如何帮助发展中国家提升绿色技术方面的能力,同时克服数字化进程中面临的各种挑战。

我们提出了“绿色机会窗口”(Green Windows of Opportunity)这一概念,其实是一个“以挑战为导向”的机会窗口。不仅仅是绿色技术,包括公共卫生、全球大流行、减贫、能源危机、粮食安全、水安全等全球宏大挑战,其实都可以成为一个机会,而不是成为各个国家或政府的负担。发展中国家如何创造和抓住“以挑战为导向”的机会窗口,是我们2021年的重要研究方向。

 

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采访/撰稿 郑睿琪  (20210118)

傅晓岚
简介

傅晓岚,牛津大学社会科学领域首位大陆华人终身教授,牛津大学技术管理发展中心 (TMCD) 创始主任,国际发展系教授,技术和国际发展研究专家,剑桥大学和清华大学高级客座研究员, 复旦大学和广东外语外贸大学客座教授。

2015年,被联合国秘书长潘基文亲自聘请为“联合国可持续发展技术促进机制十人顾问小组”成员,是全球学界唯一代表。

傅晓岚曾担任联合国经济社会事务部 (UNDESA),联合国贸易和发展会议 (UNCTAD)、联合国工业发展组织 (UNIDO)、国际劳工组织 (ILO)、欧盟委员会 (EC)、中国和英国政府的顾问。傅晓岚还是经合组织(OECD) 全球投资论坛、英国经济与社会科学研究理事会 (ESRC) 和英国国际发展部联合项目专家组成员,全欧中国经济学协会和全英中国经济学协会2010-2011主席。
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