土地财政释义

  土地财政

  土地财政,
是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

  定义“土地财政”,属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国大陆搞城市经营和土地财政,最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制,政府要先收购私有土地,进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制,往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁,低价收购他人的土地使用权,并不是公平交易,以此牟取暴利,造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》,而不是全国人大的《物权法》。

  现状

  在很多地方,第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上,这些地方政府最核心的做法是土地整理,就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后,进行招拍挂,价格就会翻几番。

  原因对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区,欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑,“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。目前土地都是通过买断的方式使用几十年,这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔,根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。

  利弊

  土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见。

  在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。

  但是,问题也由此而生。

  第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。

  第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

  第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为;同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈。

  第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。
同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决。

  总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。

  中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是,香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点,我们没有学。

  之所以如此,也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期,国家土地管理局成立,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。然而,当时许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。

  当时的主要矛盾,是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了,新的矛盾随之产生。

  随着市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说,当年学香港只学了一半甚至不到一半,是个历史的欠账,那么,这个欠账总归要还,现在恐怕到了该还账的时候了。

  办法

  一方面,在现行的房地产税费政策下,地方政府是最大的受益者之一,这种巨大的利益诱惑,必然大大刺激地方政府的卖地冲动;另一方面,“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用,地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升,而房地产税费最终会转化为商品房成本,由购房者买单。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局,改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状,应该尽快开征物业税。”

  解析土地财政来龙去脉

  2010年10月28日  来源:红旗文稿

  什么是土地财政

  土地财政包含两部分。一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税,等等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税,高的已达到地方税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金,等等。目前地方政府看重的主要是土地出让金,出让金占地方财政预算内收入的比重,已达百分之四五十,少数地方甚至超过预算内收入。

  以上两部分收入有内在的联系,地方政府出让土地获得非税收入出让金,企业特别是房地产企业得到土地搞开发,又可以增加政府的房地产税和建筑税。对地方政府来说,这似乎是个良性循环。在这个循环中,源头是出让土地使用权。显然,要维持这个循环,就必须不断地出让土地,否则就要中断循环。而要不断出让土地,就要不断地征收农民的集体土地。可见,土地财政机制是土地扩张与征占的机制。

  此外,地方政府用征收和储存的土地,向银行抵押融资,是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴,而属于土地金融。地方政府土地金融的融资额,可能已高于土地财政的收入,这也是促使城市土地扩张,征占农民集体土地的重要因素。根据相关法律规定,以出让方式获取的土地使用权,可以抵押。而对未经出让的土地,能否抵押,法律并无明确规定。按照行政许可法的原则,凡法律没有明确许可的,地方政府都不能做。因此,严格说来,地方政府的土地融资活动,大多并不合法。

  土地财政的实质

  土地出让金若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会初次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。现实生活中,很多企业是靠银行贷款支付土地出让金,负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付,本质上仍然是负债。企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,这笔负债就不能清偿,如企业再生产因此中断,最终还会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。按有关制度规定,企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去,使负债得以清偿,甚至可以从中获利。但是,这不过是负债在企业之间的转移,转移的结果,负债的规模还可能被放大。

  房地产业的情况有些特殊,开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能逐步偿还这笔负债,个人和家庭的消费能力、生活水平也会相应改变。在此期间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,也会增加银行的坏账,成为社会的问题。

  从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府用土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及,现在地方财政与土地有关的税收,是以土地出让为源头而展开并实现增长的,因此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前发展的发展方式。形象的说法,就是“寅吃卯粮”。

  土地财政的利与弊

  建立在企业或个人信用基础上的透支,是市场经济的题中应有之义,有利于调动企业和个人的探索、创新精神,有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家,各类透支活动都很活跃。例如,金融活动证券化产生的各类衍生金融产品,本质上都是透支,说白了,就是用别人的钱谋自己的发展,或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣,确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中,很多企业和个人,也都有类似的经历。但凡事都有度,这个度就是不能影响实体经济发展。如果脱离了实体经济的制约,一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”,玩所谓“资本腾挪术”,必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球经济,即是最新的明证。

  土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,同样是有利也有弊。土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,我国的城市建设突飞猛进,其奥秘就在各城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,城市居民的生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量落后地区的农民进城务工,这都是不容否定的正面效应。但是,不少问题也由此而生。

  第一,土地财政透支的虽然是企业和个人的未来收益,但筹集和使用的却是现实的货币和资金。2001年全国土地出让收入1296亿元,以后逐年上升,2009年达到1.6万亿元。本世纪初就有财政专家提出,当时我国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。后来,中央采取许多措施,大力调整国民收入分配格局,但总的趋势并未根本改变。最近有学者研究表明,2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿,约占GDP的32%。其重要原因之一,就是土地出让收入数量巨大。例如,2009年的土地出让金约占当年GDP的5%。

  第二,政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,以至于相关生产能力严重过剩。但是,这条产业链基本处于低端,其占用大量社会资源的过度增加,与中央加快转变发展方式的方针是背道而驰的。还有一个严重后果是,大量资源集中用于城市,使中央关于“工业反哺农业,城市支持农村”的战略方针难以切实执行,全国城乡和地区经济社会发展的差距,不仅没有缩小,反而进一步扩大了。

  第三,在肯定城市建设成绩的同时,也不能忽视资源、资金的严重浪费。2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为16.6%,2009年已上升为48.8%,期间有几年甚至超过50%。土地出让收入本级政府收、本级政府用的特殊性,使得对其使用进行规范与监督比较困难。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在这过程中,少数干部财大气粗,挥金如土,为所欲为,败坏了党风、政风。由于缺乏监督制约机制,不少公款通过各种渠道,转化为个人的灰色收入,更为贪污腐败分子提供了方便。第四,土地财政是城市扩张和占用农民土地的动力机制。这个机制的利益指向,使保护耕地和保护农民的合法土地权益,只能流于空谈,不可能真正落实。另外,土地财政使地方政府的收入过分依赖开发商,而开发商的自然垄断地位,使其能够大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题很难得到解决。

  总的来看,在我国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是其弊端也越来越明显,已经成为今后发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。

  形成土地财政的内因和外部条件

  形成土地财政的内因,是土地管理制度。反思我国土地管理的制度安排,一个突出的问题,是政府有关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营,所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动,具体到国有土地的经营,就是要保值增值,追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责,客观上使各级城市政府成了市场竞争的主体,这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题,也都是由此派生出来的。

  例如,不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的,其主要职能是管理。而城市政府,不管是直辖市,还是省会城市,还是计划单列市,以致地级市、县级市的政府,都是直接掌管土地的,其职能既有管理,又有经营。有经营就有利益,当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控,有很大的不同,西方国家主要是政府调控企业和个人,而我国则更多是中央政府调控地方政府,地方政府既参与土地调控,又参与市场经营。因而,如果地方政府对中央调控政策有抵触情绪,中央调控的效果就会大打折扣。

  又例如,征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动,都是以追求收益最大化为目的,如果政府从事经营活动,也可能如此。政府经营土地的收入,来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化,很自然地要压低征地费用,并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见,问题的主要根源,在于政府成了市场主体,在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决,单纯改革征地制度,恐怕很难改得彻底,各项改革措施落实起来也会阻力重重。

  总之,允许政府经营土地,是生成土地财政的主要内因;地方政府的财力与事权不匹配,是土地财政形成的主要外部条件。

  土地财政的未来走势

  我国的土地出让制,主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。香港的经验,在发达的市场经济中,并不是个案,而是具有普遍性。例如,在土地资源稀缺的荷兰,不仅土地用途管制十分严格,而且规定任何土地交易,政府都可以优先购买。但同时法律又规定,政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的,是为了控制房价,解决居民的住房问题。就是说,荷兰政府的唯一职能,就是公共管理,不从事任何经营活动,政府财政收入的主要来源依靠税收。其他西方国家的政府,也大体如此。荷兰、香港和其他市场经济发达国家或地区的经验都提示我们,在成熟的市场经济体中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体,这应当是我们下一步改革所要借鉴的。

  借鉴不等于照搬。我国实行社会主义市场经济,是以公有制为主体,实行土地公有制特别是城市土地国家所有,这是与西方国家不同的。因此,凡用于经营活动的国有城市土地,国家作为所有者,应当收取地租(地价)。这不仅因为,地租是土地所有权在经济上的实现形式,更重要的是,地租作为土地的价格,还是重要的经济杠杆,国家可以运用它来调节经济。在不同级差的土地上经营,企业的利润会有很大差异,把因土地级差产生的超额利润作为地租收取,有利于平均利润率规律发挥调节作用,有利于企业加强经营管理,开展平等竞争。因此,国家出租、出让土地使用权的改革还必须坚持,而且应当进一步扩大土地有偿使用的范围。同时,要考虑在以下几个方面深化改革。

  第一,改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,把土地经营职能分解出去。参照国有企业改革的经验,可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。

  把经营土地的职能分解出去以后,各级政府的土地管理部门都专注于管理,不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”,避免了与民争利,可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能,一是严格实施土地利用规划,加强土地用途管制;二是平等保护各类土地产权,构建城乡统一的土地市场;三是运用土地政策,参与宏观调控。

  耕地保护是土地规划和用途管制的实施,地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸,也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实,还必须加大土地督察和监察工作的力度。

  至于非经营性的国有土地,例如划拨供地、低价供地等,作为土地政策参与宏观调控的手段,仍由政府负责运作,建立规范、公开、透明的程序,接受社会的监督。

  第二,国家对土地收益的使用支出,也要严格规范,最终目标是实行基金式管理,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为了做到这一点,必须进一步深化分税制改革,使地方财政有稳定的税源,还要进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,最终使地方政府的财力与事权相适应。显然,这将是一个较长的过渡过程。在这一过程中,土地收益的分配使用,还必须考虑现行的利益格局。就是说,土地财政还不可能一下子取消。但是,土地收益的获取方式变了,分配使用的渠道变了。

  国有土地公司经营土地,其实是代表国家向用地者收取地租。虽然是采取了市场运作的方式,但本质上是国家行为,因而有很强的政策性。早在上世纪80年代,社会各界探讨土地使用制度改革,对于为什么实行有偿使用土地制度,存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入的角度,主张土地有偿使用,他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为,实行土地有偿使用,主要是为了发挥地租的调节作用,理顺经济关系。为此必须防止单纯财政观点,因为片面追求政府地租收入最大化,可能会侵蚀企业的正常利润,反而不利于理顺经济关系。当时的讨论,并未就这个问题达成共识。后来的实践,实际上是财政观点占了主导地位,最终形成了土地财政。国有土地公司的经营收益,应当全额上交国家财政。但为了防止这些公司重蹈覆辙,片面追求土地收益最大化,不宜以收益多少为主要考核指标。土地经营应多种方式并举,一般工商企业用地,更适合采用年租制和入股方式;大型企业、外资企业、开发商等,可以采用出让方式。国有土地资产管委会,应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济,抓好有关的理论建设和政策研究与制定。

  第三,允许城市集体建设用地进入土地市场。城市中存在集体土地,已是个普遍现象。越是经济发达的城市,把集体建设用地征为国有的阻力越大。不妨进一步解放思想,允许城市的经营性项目,使用集体建设用地,即允许集体建设用地进入城市土地市场。相关的地租(地价)收入,可以保障已变为市民的农民的长远生计,还可以发挥对市场经济的调节作用。同时,也有助于从源头上堵住土地财政的片面增长,化解社会矛盾。至于因此可能产生的地产泡沫等问题,可以运用税收等手段加以控制。(中国土地学会副理事长 黄小虎)

  解析土地财政

  2010年10月06日财新网

  “土地财政”是 “寅吃卯粮”,其制度弊端已越来越明显、突出,理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”,分离政府经营土地职能;同时,放开“农地入市”

  黄小虎

  2009年,全国土地出让金高达1.6万亿元,占当年地方财政收入的48.8%。最近,有学者研究发现,如果计入土地出让金收入,2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元,约占GDP的32%。

  10年来,各地土地出让金收入增长迅速。2001年,全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年,该比例已上升为48.8%。期间有几年,该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入,是为“土地财政”。

  近年来,土地财政愈演愈烈,成因复杂,利弊互见,出路何在?

  土地财政实质

  土地财政,从收入来源看,主要包含两大类:一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税,等等。目前,地方政府重点征收的是房地产税和建筑税,有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。

  二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金,等等。目前,地方政府主要看重的是土地出让金,出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十,少数地方甚至超过预算内收入。

  以上两部分收入有内在的联系:政府出让土地,获得非税收收入——出让金,企业特别是房地产企业得到土地搞开发,又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说,这似乎是个良性循环。

  在这个循环中,源头是出让国有土地使用权。显然,要维持这个循环,就必须不断出让土地。而要不断出让土地,就要不断征收农民的集体土地。可见,土地财政是一种土地扩张与征占的机制。

  与此相关,现实中还有“土地金融”问题:政府用征收和储存的土地,向银行抵押融资,这种做法在各地很普遍。目前,政府土地抵押的融资额,已远远高于土地财政的收入,这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。

  根据相关法律规定,出让方式获取的土地使用权,可以抵押。而对未经出让的土地,能否抵押,法律并无明确规定。按照《行政许可法》,凡法律没有明确许可的,政府都不能做。因此,严格说,政府的土地融资活动,大多都属于违法活动。

  从理论上看,土地出让金是若干年期的土地使用权价格,实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除,属于社会一次分配范畴。对企业而言,一次集中交纳若干年地租,意味着预支未来利润,属于负债经营。

  现实生活中,很多企业是靠银行贷款支付土地出让金,负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付,本质上仍然是负债。企业如果经营得好,有稳定的盈利,可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了,就不能清偿。如企业再生产因此中断,最终则会转化为银行的坏账,成为整个社会的问题。

  按有关制度规定,企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去,使负债得以清偿,甚至可以从中获利。但是,这不过是负债在企业之间的转移。土地使用权转移的结果是,负债的规模还可能被放大。

  就房地产业而言,情况有些特殊。开发商在出售住房的同时,把对土地使用权的负债也转移出去了,甚至还可能从中大赚一笔,但接手这笔负债的不是企业,而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款,才能支付房价,负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入,才能偿还这笔负债。个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变。期间,如果因变故而无力偿债,不仅是个人和家庭的不幸,同样也会增加银行的坏账,成为全社会的问题。

  由此可见,从整个社会的角度看,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说,政府以土地出让金搞建设,是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。

  由此不难做出如下判断:所谓土地财政,实质上是一种依靠透支社会的未来收益,谋取眼前的发展方式。形象地说,就是“寅吃卯粮”。

  土地财政成因

  土地财政的形成,既有内因,也有外因。

  就内因而言,主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排,一个突出的问题,是政府有关部门既负责土地管理,又负责国有土地的经营,所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动,具体到国有土地的经营,就是要保值增值,追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责,客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体,这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题,也都是由此派生出来的。

  例如,不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府并不直接掌握任何土地,其主要职能是管理。而城市政府,不管是直辖市,还是省会城市,还是计划单列市,以至地、县级市的政府,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营。有经营就有利益,当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。对经济的宏观调控,中国与西方国家有很大不同。西方国家表现为政府调控企业和个人,而中国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一,即在于此。

  又如,征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动,都是以追求收益最大化为目的,政府如果从事经营活动,也不可能例外。政府经营土地的收入,来源于农地转化为建设用地的级差收益。为了保证收益最大化,很自然地要压低征地费用,并且限制农村集体土地进入市场。可见,问题的主要根源,在于政府成了市场主体,在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决,单纯改革征地制度,一是恐怕很难改得彻底,二是即使是不彻底的改革措施,落实起来也会阻力重重。

  总之,现行土地管理体制允许政府经营土地,是生成土地财政的主要内因。此外,虽然科学发展观提出多年了,但干部考核标准和选拔办法,仍未根本改变,这也是导致干部片面追求土地财政的重要内因。

  就形成土地财政的外因而言,主要是财税体制不合理,地方政府的财力与事权不匹配。

  上世纪90年代,分税制改革取得伟大成绩,问题是地方财政分配比例过小。后来,中央把城镇化作为重要的战略方针,各级城市的政府首当其冲,承受巨大压力,普遍面临的问题是发展资金不足。

  恰在这时,土地使用制度改革取得实质性进展,有偿使用土地制度历经10年,终于基本确立下来。1998年,政府机构改革和换届,这是个分水岭。此次换届后,各级城市政府普遍从土地管理制度上,找到了解决财力不足问题的出路,土地财政逐渐形成。

  其实,早在上世纪80年代,在讨论为什么要实行有偿使用土地制度时,就存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入的角度,主张土地有偿使用,他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为,实行土地有偿使用,主要是为了发挥地租的调节作用,理顺经济关系。为此必须防止单纯财政观点,因为片面追求政府地租收入最大化,可能会侵蚀企业的正常利润,反而不利于理顺经济关系。

  当时的讨论,并未就这个问题达成共识。但是,从后来的实践看,实际上是财政观点占了主导地位,最终形成了土地财政。这是土地财政的外部制度条件。

  土地财政利与弊

  土地财政,作为地方政府发展经济的一种工具,可谓利弊互见。

  在中国,土地财政和土地金融的形成,大体是近十几年的事情。这十几年,中国城市建设突飞猛进,其奥秘就在城市政府通过经营土地,积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展,市民生活质量不断提高,带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。

  但是,问题也由此而生。

  第一,土地财政恶化了国民收入分配,抑制了民间投资。本世纪初,就有财政专家研究提出,当时中国政府的各种收入加起来,已占GDP的30%以上,达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高,一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢,另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施,大力调整国民收入分配格局,但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是,土地收入大多集中用于城市,城乡差距和和地区差距,不仅没有缩小,反而更加扩大了。

  第二,政府投资影响了产业结构调整,加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里,对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来,地方政府的土地出让收入主要投向城市建设,刺激了建筑业、房地产业的大繁荣,带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展,生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端,过度的发展占用了大量社会资源,与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。

  第三,更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”,长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来,各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”,攀比之风愈演愈烈,老百姓深恶痛绝。在此过程中,少数党政干部财大气粗,挥金如土,为所欲为;同时“土地寻租”活动愈演愈烈,公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜,公众反应强烈。

  第四,土地财政机制不改变,保护耕地、保护农民的合法土地权益,只能流于空谈。同时,土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中,由于集体土地不能开发房地产,现有的开发商其实处于天然垄断地位,这使其有可能大肆抬高房价,广大中低收入市民的住房问题,很难得到解决。

  总的来看,在中国工业化、城市化的进程中,土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是,随着改革的深入,其制度弊端也越来越明显、突出,已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后,应该切实落实科学发展观,让土地财政逐步退隐历史舞台。

  中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是,香港的土地管理与土地批租(即经营),分属不同的部门,并且把政府的土地收益纳入基金管理,杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点,我们没有学。

  之所以如此,也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期,国家土地管理局成立,负责统管全国城乡地政,逐步推行有偿使用土地制度改革。然而,当时许多地方政府和一些中央政府部门,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。

  当时的主要矛盾,是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下,土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能,可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了,新的矛盾随之产生。

  随着市场经济体制的确立,大约在20世纪末期,土地有偿使用制度全面建立起来,土地财政也逐步形成,政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说,当年学香港只学了一半甚至不到一半,是个历史的欠账,那么,这个欠账总归要还,现在恐怕到了该还账的时候了。

  出路何在

  其实,土地批租制,在发达的市场经济中,并不是个案,而是具有普遍性。例如,在土地资源稀缺的荷兰,不仅土地用途管制十分严格,而且规定任何土地交易,政府都可以优先购买。同时,法律又规定,政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的,是为了控制房价,解决居民的住房问题。

  就是说,荷兰政府的惟一职能,就是公共管理,不从事任何经营活动,政府收入的主要来源是税收。其他西方国家,也大体如此。国际经验表明,在成熟市场经济体中,政府管理部门不能同时又是市场经营主体。这应成为中国下一步改革借鉴的方向。

  借鉴不等于照搬。中国不同于西方国家的特殊性是土地实行公有制——中国《宪法》规定,城市土地归国家所有。因此,凡用于经营活动的国有城市土地,国家作为所有者,应当收取地租(地价)。这不仅因为地租是土地所有权在经济上的实现形式,更重要的是,地租作为土地的价格,还是重要的经济杠杆,国家可以运用它来调节经济。

  在不同级差的土地上经营,企业的利润会有很大差异,把因土地级差产生的超额利润作为地租收取,有利于平均利润率规律发挥调节作用,有利于企业加强经营管理,开展平等竞争。

  因此,国家出租、出让土地使用权的改革必须坚持,而且应当进一步扩大土地有偿使用范围。同时,需考虑在以下几个方面深化改革。

  第一,成立“土地国资委”,改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制,分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验,成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,由其以经营国有土地参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负有保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。

  这些国有土地开发公司,作为市场主体,应按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的参与宏观调控的责任。

  如此改革后,“土地国资委”,应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济,抓好相关理论建设和政策研究与制定。而各级政府的土地管理部门只需专注于管理,不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”,避免了与民争利,可以大大提高政府管理的公信力。

  第二,以基金式管理为最终目标,严格规范土地收益的使用支出,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为此,必须进一步深化分税制改革,使地方财政有稳定的税源;还要进一步转变政府职能,加强公共管理职能,弱化直接抓经济建设的职能,最终使地方政府的财力与事权相适应。

  显然,这需要一个较长时期的过渡期。在此过程中,土地收益的分配使用,还必须考虑现行的利益格局。就是说,土地财政还不可能一下子取消。但是,土地收益的获取方式变了,分配使用的渠道变了。

  在新的方案下,国有土地公司经营土地,其实是代表国家向用地者收取地租。虽然是采取了市场化运作,但本质上是国家行为,因而有很强的政策性。国有土地公司的经营收益,应当全额上交国家财政。

  为了防止这些公司重蹈覆辙,片面追求土地收益最大化,不宜以收益多少为主要考核指标。同时,土地经营也应多样化:一般工商企业用地,更适合采用年租制和入股方式;大型企业、外资企业、开发商等,可以采用出让方式。

  第三,应该放开“集体建设用地入市”。

  城市中存在集体土地,目前在全国已是普遍现象。越是经济发达的城市,把集体建设用地征为国有的阻力越大。未来不妨进一步解放思想,允许城市的经营性项目,使用集体建设用地,即允许集体建设用地进入城市土地市场。

  在允许“农地入市”后,相关的地租(地价)收入,可用于保障已变为市民的农民的长远生计,还可发挥对市场经济的调节作用。同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长,化解社会矛盾。至于由此可能产生的地产泡沫等,可运用税收手段加以控制。

  当然,以上改革建议,涉及许多重大理论、法律、政策问题,有待进一步深入研究与讨论。

编辑/发表时间:2012-07-22 23:09
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资料出处:财新网

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蔡律